اقتصاد ایران در جستوجوی راه آینده
ملیحه شریفزاده
نقدی بر «اصلاحطلبی اقتصادی» و نسبت بازار، دولت و نهادها در ایران
اقتصاد ایران در حال حاضر در نقطهای قرار گرفته است که دیگر نمیتوان بحرانهای آن را صرفاً با فهرستی از سیاستهای نادرست توضیح داد. تورم، ناترازی انرژی، کسری بودجه، بحران بانکی، کاهش سرمایهگذاری، تحریم، فرسایش سرمایه انسانی و کاهش اعتماد عمومی، هرکدام بخشی از مسئلهاند؛ اما آنچه این مشکلات را به یکدیگر پیوند میدهد، ساختاری است که در آن سیاست اقتصادی، نهادهای سیاسی و اقتصادی و توزیع قدرت، بر یکدیگر اثر میگذارند.
گفتوگوی بیش از سهساعته مسعود نیلی، جواد صالحیاصفهانی و امیر کرمانی در برنامه «آزاد» نمونه خوبی برای آغاز چنین بحثی است. این سه اقتصاددان، هر یک از زاویه تخصص خود، از بحرانهای اقتصاد ایران، امکان یا عدم امکان اصلاحات و هزینههای تأخیر در اصلاح سخن گفتهاند. نیلی بر خطر اجتماعی ـ سیاسی اصلاحات شدید قیمتی و ضرورت بازسازی اعتماد اجتماعی و روابط خارجی تأکید کرده است؛ صالحیاصفهانی تجربه هدفمندی یارانهها را از منظر آثار اجتماعی و نحوه توزیع منافع آن بررسی میکند؛ و کرمانی بر شدت گرفتن ناترازیها و ضرورت اصلاحات، بهویژه در حوزه انرژی، تأکید دارد.
اهمیت این گفتوگو در این است که نشان میدهد مسئله اقتصاد ایران دیگر صرفاً این نیست که «چه سیاستی درست است؟» پرسش دشوارتر این است که چه نوع ساختار اقتصادی و سیاسی اجازه میدهد سیاست درست اجرا شود، دوام بیاورد و دوباره به ضد خود تبدیل نشود؟
در اینجا مقاله جمشید اسدی درباره «اصلاحطلبی سیاسی و اصلاحطلبی اقتصادی: نهاد یا سیاست؟» اهمیت پیدا میکند. نقطه قوت مقاله اسدی آن است که بحث را از سطح سیاستهای اقتصادی روزمره به سطح نهادها منتقل میکند. این پرسش که آیا میتوان در چارچوب نهادی موجود، سیاستهای جدیدی اجرا کرد یا خود همین چارچوب مانع اصلاحات میشود، پرسش مهمی است. اقتصاددانانی چون داگلاس نورث نیز سالها پیش نشان دادهاند که نهادها، یعنی قواعد رسمی و غیررسمی حاکم بر تعاملات انسانی، ساختار انگیزهها و هزینههای مبادله را شکل میدهند و بنابراین بر عملکرد اقتصادی اثر بنیادی دارند.
اما از این مقدمه درست نمیتوان مستقیماً به یک نتیجه مشخص رسید: اینکه چون «نهادها مهماند»، پس پاسخ مسئله ایران الزاماً ایجاد یک «اقتصاد مبتنی بر بازار» است. اینجا به نظر میرسد استدلال اسدی یک حلقه مهم را پشت سر میگذارد. اهمیت نهادها یک گزاره تحلیلی است؛ تعیین اینکه چه نهادهایی مطلوباند، گزارهای دیگر؛ و توضیح اینکه چگونه میتوان از نهادهای موجود به نهادهای بهتر رسید، مسئلهای باز هم متفاوت است.
اقتصاد بازار نیز خود در خلأ وجود ندارد. بازار بدون حقوق مالکیت، قراردادهای قابل اجرا، نظام قضایی، رقابت، بانک، پول، زیرساخت، اطلاعات، نظام مالیاتی و دولت قادر به کارکرد پایدار نیست. به همین دلیل، «بازار» را نمیتوان در برابر «دولت» قرار داد و تصور کرد که حذف مداخله دولت بهخودیخود بازار رقابتی ایجاد میکند. حتی بازارهای مدرن نتیجه مجموعهای از قواعد حقوقی و سیاسیاند.
این نکته در مورد ایران اهمیت بیشتری دارد. مسئله اصلی فقط این نیست که دولت در اقتصاد زیاد دخالت میکند؛ بلکه باید پرسید چه نوع دولتی، با چه ساختار قدرتی و به نفع چه گروههایی در اقتصاد مداخله میکند؟ و حتی پیش از آن، باید پرسید آیا در ایران اساساً با دولتی توانمند و یکپارچه روبهرو هستیم که بتواند قواعد اقتصادی را بهصورت پایدار وضع و اجرا کند؟ از سوی دیگر، آیا «بازار» به معنای کلاسیک کلمه، با رقابت آزاد و دسترسی برابر به فرصتها، در ایران وجود دارد؟ آزادسازی قیمتها در شرایط انحصار، خصوصیسازی در شرایط مالکیت سیاسی، حذف یارانهها بدون اصلاح ساختار رقابت و آزادسازی تجارت در شرایط دسترسی نابرابر به ارز و اعتبار، الزاماً به بازار رقابتی منجر نمیشود؛ بلکه ممکن است فقط شکل توزیع رانت را تغییر دهد.
از همین جا باید با یک دوگانه رایج در فضای فکری ایران نیز فاصله گرفت: اینکه هر دفاعی از بازار را «نئولیبرالیسم» و هر نقدی بر بازار را «کمونیسم» یا «دولتیگرایی» بنامیم. بازار رقابتی، مالکیت خصوصی و آزادی اقتصادی لزوماً به معنای پذیرش همه آموزهها و سیاستهای نئولیبرالی نیست؛ همانگونه که پذیرش نقش فعال دولت در تنظیم بازار، سیاست صنعتی، تأمین اجتماعی یا سرمایهگذاری عمومی، به معنای دفاع از اقتصاد دولتی نیست. مسئله علمی این نیست که «بازار خوب است یا دولت؟» بلکه این است که بازار به معنای واقعی، در چه چارچوب نهادی و با چه محدودیتهایی عمل کند و دولت به معنای واقعی، چه وظایفی را بر عهده بگیرد.
این تفکیک برای فهم دیدگاههای نیلی، کرمانی و صالحیاصفهانی نیز ضروری است. این سه اقتصاددان را نمیتوان یک مکتب واحد دانست. نیلی عمدتاً از منظر اقتصاد کلان، ناترازیها، سیاستگذاری و ضرورت ایجاد ثبات و پیشبینیپذیری به مسئله نگاه میکند؛ کرمانی بیشتر بر سازوکارهای مالی، پولی و تخصیص منابع و هزینه تأخیر اصلاحات تأکید دارد؛ و صالحیاصفهانی بیش از دو نفر دیگر بر توسعه، اشتغال، فقر، رفاه و آثار اجتماعی سیاستهای اقتصادی تمرکز میکند. همین تفاوت زاویه نگاه، نقطه قوت گفتوگوست.
در عین حال، میتوان نقد مهمی نیز بر این رویکرد وارد کرد. حتی اگر سیاستهای اقتصادی از نظر فنی درست باشند، اجرای آنها در اقتصادی مانند ایران صرفاً یک مسئله تکنوکراتیک نیست. اینکه چه کسی از اصلاحات سود میبرد، چه کسی هزینه آن را میپردازد، چه گروههایی توان جلوگیری از اصلاحات را دارند و چه کسانی میتوانند از اجرای ناقص یک سیاست برای ایجاد رانت استفاده کنند، بخشی از خود مسئله اقتصادی است، نه حاشیه آن.
اتفاقاً سخنان خود این اقتصاددانان نیز این محدودیت را نشان میدهد. وقتی نیلی میگوید افزایش شدید قیمت انرژی در شرایط کنونی میتواند پیامد اجتماعی ـ سیاسی خطرناکی داشته باشد و پیش از اصلاح اقتصادی باید اعتماد اجتماعی و روابط خارجی بازسازی شود، در واقع از مرز اقتصاد سیاستی به اقتصاد سیاسی وارد میشود. وقتی صالحیاصفهانی موفقیت نسبی هدفمندی یارانهها را با نحوه توزیع منافع و واکنش اجتماعی مقایسه میکند، اهمیت مشروعیت و توزیع را وارد تحلیل میکند. و هنگامی که کرمانی از ضرورت اصلاحات دردناک و هزینه سالها به تعویق انداختن آنها سخن میگوید، مسئله زمانبندی و ظرفیت سیاسی اصلاحات مطرح میشود.
بنابراین نقد درست شاید این نباشد که این دیدگاهها «صرفاً سیاستمحور» هستند. نقد دقیقتر این است که باید یک مرحله جلوتر رفت: چه سازوکاری میتواند ظرفیت اجرای اصلاحات را ایجاد کند؟ اگر اعتماد اجتماعی لازم است، چگونه ساخته میشود؟ اگر اصلاحات اقتصادی به روابط خارجی و ثبات سیاسی وابسته است، چگونه این وابستگی مدیریت میشود؟ اگر اصلاحات منافع برخی گروهها را تهدید میکند، چگونه میتوان مانع بازتولید ائتلافهای ضداصلاح شد؟
اینجاست که بحث اسدی درباره نهادها اهمیت پیدا میکند؛ اما همینجا نیز باید نقد را متوجه خود او کرد. اگر نهادها تعیینکنندهاند، پس تغییر نهادها چگونه صورت میگیرد؟ چه کسانی قواعد جدید را وضع میکنند؟ چرا باید فرض کنیم گروههایی که از نهادهای موجود سود میبرند، داوطلبانه قواعدی را بپذیرند که قدرت اقتصادی آنها را محدود میکند؟ و مهمتر از همه، چه تضمینی وجود دارد که جایگزینی یک ساختار نهادی با ساختاری دیگر، صرفاً به انتقال رانت از یک گروه به گروهی دیگر منجر نشود؟
در بخشهایی از استدلال اسدی، میتوان رگههایی از یک زنجیره استدلال نزدیک به سنت هایک و فریدمن را نیز مشاهده کرد: مالکیت خصوصی ، آزادی قرارداد ، رقابت ، قیمت آزاد ، اطلاعات ، تخصیص کارآمد ، رشد. این زنجیره در شرایط نهادی مناسب میتواند بسیار قدرتمند باشد؛ اما مسئله آن است که شرایط اولیه را نمیتوان نادیده گرفت. اگر رقابت وجود نداشته باشد، انحصار سیاسی برقرار باشد، اطلاعات نامتقارن باشد، بازار سرمایه ناکارآمد باشد، فساد گسترده باشد، حقوق مالکیت گزینشی اجرا شود و دولت خود یکی از بزرگترین توزیعکنندگان رانت باشد، آزادسازی اقتصادی الزاماً به رقابت و کارایی نمیانجامد؛ ممکن است تنها کانال توزیع رانت را تغییر دهد.
در اقتصاد سیاسی جدید، این پرسشها اهمیت اساسی دارند. عجماوغلو، جانسون و رابینسون نیز در بحث نهادهای اقتصادی بر این نکته تأکید کردهاند که نهادها صرفاً قواعد فنی نیستند؛ آنها حاصل تصمیمهای اجتماعی و سیاسیاند و در بسیاری از موارد نتیجه درگیری میان گروههایی هستند که از قدرت سیاسی متفاوتی برخوردارند. بنابراین اصلاح نهادی بدون توجه به توزیع و ساختار قدرت، ناقص خواهد بود.
تجربه کشورهای موفق آسیایی نیز نشان میدهد که مسیر توسعه بسیار متنوعتر از دوگانه «بازار آزاد یا اقتصاد دولتی» است. چین پس از ۱۹۷۸ اصلاحات خود را بهصورت تدریجی و آزمایشی پیش برد و در بسیاری از حوزهها نهادهای بازار را همزمان با تحول ساختار اقتصادی توسعه داد. اصلاحات از روستاها آغاز شد و سپس به حوزههای دیگر گسترش یافت. این تجربه را نمیتوان نمونه اجرای یکباره نسخه بازار آزاد دانست؛ بلکه نمونهای از ترکیب آزمایش، تدریج، بازار و هدایت دولتی است.
ویتنام نیز تجربهای مشابه از نظر اهمیت تدریج و ظرفیت نهادی دارد. اصلاح نهادی در این کشور صرفاً به تصویب قوانین جدید محدود نشد، بلکه به ایجاد سازمانهای کارآمد، انگیزههای مناسب، مقررات قابل پیشبینی و اصلاح تدریجی نظام اجرایی وابسته بود.
کره جنوبی نیز مثال مهم دیگری است. صنعتیشدن این کشور نه نتیجه رها کردن اقتصاد به حال خود، بلکه حاصل ترکیبی از ثبات اقتصاد کلان، سرمایهگذاری در زیرساخت و سرمایه انسانی، سیاست صنعتی و نقش فعال دولت در هدایت اعتبار و حمایت از صنایع صادراتی بود. البته این سیاستها زمانی موفق شدند که حمایت دولتی با انضباط صادراتی و رقابت جهانی همراه شد. بنابراین تجربه کره جنوبی نیز نه تأیید اقتصاد کاملاً دولتی است و نه تأیید اقتصاد کاملاً آزاد؛ بلکه نمونهای از تعامل پیچیده دولت توانمند و بازار رقابتی است.
از این منظر، شاید مهمترین درس تجربههای موفق این باشد که مسئله اصلی «بزرگ یا کوچک بودن دولت» نیست؛ کیفیت و پاسخگویی دولت، کیفیت نهادهای اقتصادی و رابطه میان قدرت سیاسی و فعالیت اقتصادی است. یک دولت کوچک اما فاسد و انحصاری الزاماً بهتر از دولت بزرگ نیست؛ همانطور که یک دولت بزرگ اما توانمند و پاسخگو میتواند در دورهای از توسعه نقش مهمی ایفا کند.
مشکل اقتصاد ایران دقیقاً در همین نقطه پیچیده میشود. بخش بزرگی از اقتصاد نه بازار رقابتی است و نه دولت مدرن و پاسخگو؛ بلکه ترکیبی از دولت، نهادهای شبهدولتی، انحصار، امتیازات سیاسی، قیمتگذاری اداری، ارز چندگانه، دسترسی نابرابر به اعتبار و شبکههای مختلف قدرت اقتصادی است. در چنین ساختاری، واژه «خصوصیسازی» نیز میتواند گمراهکننده باشد اگر صرفاً به انتقال مالکیت از دولت به مجموعههایی نزدیک به قدرت سیاسی منجر شود.
بنابراین شاید مسئله ایران را بهتر بتوان چنین صورتبندی کرد: چگونه میتوان از اقتصاد رانتی و امتیازمحور به اقتصادی رقابتی، مولد و قانونمحور گذار کرد؟ در این صورت، بازار بخشی از پاسخ است، اما تمام پاسخ نیست.
اقتصاد مطلوب ایران آینده، به نظر میرسد باید بر چند اصل همزمان استوار باشد: بازارهای رقابتی و امکان ورود آزادانه بنگاهها؛ مالکیت خصوصی امن و غیرسیاسی؛ نظام قضایی و قراردادی قابل اعتماد؛ دولت توانمند برای تأمین کالاهای عمومی و تنظیم رقابت؛ سیاست صنعتی محدود اما هوشمند در حوزههایی که شکست بازار جدی است؛ نظام تأمین اجتماعی برای جلوگیری از انتقال تمام هزینه اصلاحات به اقشار ضعیف؛ و از همه مهمتر، قواعدی که امکان تبدیل قدرت سیاسی به رانت اقتصادی را محدود کند.
در این چارچوب، «اصلاح اقتصادی» و «اصلاح نهادی» نیز نباید دو پروژه کاملاً جدا تصور شوند. اصلاحات اقتصادی میتواند خود به تغییر نهادها کمک کند، همانطور که اصلاح نهادی میتواند امکان اصلاح اقتصادی را افزایش دهد. تجربه چین و ویتنام نشان میدهد که این دو فرایند میتوانند بهصورت تدریجی و متقابل پیش بروند.
از همین رو، شاید بهتر باشد مفهوم «اصلاحطلبی اقتصادی» را نیز از نو تعریف کنیم. اصلاحطلب اقتصادی کسی نیست که صرفاً بخواهد قیمتها را اصلاح کند، یارانهها را حذف کند، نرخ ارز را یکسان کند یا دولت را کوچک کند. اصلاحطلب اقتصادی کسی است که همزمان به کارایی، عدالت، امکان اجرا و ساختار قدرت توجه کند و بپرسد هر سیاست در چه نهادی و در چه شرایطی میتواند پایدار بماند.
اما اینجا به مهمترین پرسش مقاله میرسیم. در نهایت، مسئله اقتصاد ایران نه انتخاب میان دولت و بازار است و نه انتخاب میان سیاست و نهاد. مسئله، ساختن قواعد بازیای است که در آن دولت، بازار و نهادها بتوانند یکدیگر را در خدمت توسعه قرار دهند. بازار بدون دولت کارآمد میتواند به انحصار و رانت بینجامد؛ دولت بدون بازار رقابتی میتواند به ناکارایی و تخصیص سیاسی منابع منجر شود؛ و نهادهایی که از قدرت سیاسی مستقل نیستند، ممکن است به جای تأمین منافع عمومی، در خدمت تثبیت منافع گروههای مسلط قرار گیرند.
از این منظر، ارزش گفتوگوی نیلی، کرمانی و صالحیاصفهانی و همچنین نقد اسدی در این است که بحث را از سطح فهرست کردن مشکلات اقتصادی فراتر میبرند. اما اگر قرار است قواعد بازی تغییر کند، باید پرسید چه نیروهایی قادر به تغییر آنها هستند و آیا ساختار قدرت موجود انگیزه چنین تغییری را دارد؟
در ادبیات اقتصاد سیاسی، یکی از دشوارترین موانع اصلاح دقیقاً زمانی ایجاد میشود که صاحبان قدرت از قواعد موجود رانت و امتیاز دریافت میکنند. در چنین وضعی، اصلاحاتی که قرار است رقابت، پاسخگویی و محدودیت قدرت را افزایش دهد، ممکن است مستقیماً منافع همان گروههایی را تهدید کند که باید اصلاحات را اجرا کنند. از این رو، مسئله فقط فقدان دانش اقتصادی یا فقدان سیاستهای درست نیست؛ مسئله عمیقتر، رابطه میان قدرت سیاسی و منابع اقتصادی است.
اگر گروههایی بتوانند به واسطه موقعیت سیاسی به اعتبار، ارز، مجوز، انحصار یا منابع عمومی دسترسی ویژه داشته باشند، اصلاح اقتصادی زمانی واقعاً اصلاح است که بتواند این رابطه را نیز تغییر دهد. در چنین شرایطی، پرسش دشوار این است: اگر اصلاحات واقعی منافع بخشی از ساختار قدرت را کاهش دهد، چه انگیزهای برای اجرای آن وجود دارد؟
اینجا باید میان قدرت دولت و ظرفیت نهادی دولت تمایز گذاشت. ممکن است حکومتی قدرت زیادی برای تصمیمگیری و اجرای دستورات داشته باشد، اما همین تمرکز قدرت مانع شکلگیری نهادهایی شود که صاحبان قدرت را نیز در برابر قانون و قواعد عمومی پاسخگو میکنند. به بیان دیگر، توانایی اعمال قدرت لزوماً به معنای توانایی یا آمادگی برای ساختن نهادهای محدودکننده قدرت نیست.
بنابراین مسئله فقط این نیست که جمهوری اسلامی «میتواند» اصلاح اقتصادی انجام دهد یا نه؛ بلکه باید پرسید:
آیا ساختار سیاسی موجود میتواند و میخواهد قواعدی را ایجاد کند که در نهایت بخشی از قدرت اقتصادی و سیاسی خودِ صاحبان قدرت را محدود کند؟
این پرسش را نباید با یک داوری سیاسی ساده پاسخ داد. باید آن را به یک آزمون عملی تبدیل کرد: آیا ساختار سیاسی حاضر است دسترسیهای انحصاری و امتیازات سیاسی را کاهش دهد، شفافیت را افزایش دهد، امکان رقابت اقتصادی مستقل از قدرت سیاسی را فراهم کند و قواعدی را بپذیرد که نه فقط شهروندان و بخش خصوصی، بلکه خود صاحبان قدرت را نیز مقید کند؟
اگر پاسخ مثبت باشد، اصلاح اقتصادی و نهادی، هرچند دشوار و پرهزینه، میتواند بهتدریج آغاز شود و یکدیگر را تقویت کند. اگر چنین ظرفیتی وجود نداشته باشد، مسئله فقط پیدا کردن سیاست اقتصادی بهتر نخواهد بود؛ بلکه خودِ امکان اجرای آن سیاستها زیر سؤال خواهد رفت.
با این حال، از این تحلیل نیز نباید به نتیجهای قطعی و شتابزده رسید که اصلاح اقتصادی بدون تغییر کامل ساختار سیاسی ناممکن است. چنین نتیجهای به همان اندازه سادهانگارانه خواهد بود که تصور کنیم صرفاً با آزادسازی بازار میتوان مشکل نهادی ایران را حل کرد. تجربه کشورهایی مانند چین و ویتنام نشان میدهد که تغییرات اقتصادی و نهادی میتوانند تدریجی، مرحلهای و متقابل باشند. در برخی شرایط، اصلاح اقتصادی خود نیروهایی را به وجود میآورد که خواهان رقابت بیشتر، امنیت حقوق مالکیت و قواعد شفافتر میشوند؛ در شرایط دیگر، اصلاح نهادی است که امکان اصلاح اقتصادی را فراهم میکند.
بنابراین پرسش تعیینکننده برای ایران این نیست که فقط «چه سیاست اقتصادی باید اجرا شود؟» بلکه این است که آیا میتوان فرایندی ایجاد کرد که در آن اصلاح اقتصادی، به جای بازتولید رانت، بهتدریج ظرفیت تغییر نهادی را نیز افزایش دهد؟
شاید آینده اقتصاد ایران بیش از آنکه به پاسخ ما به پرسش «بازار یا دولت؟» وابسته باشد، به پاسخ پرسشی عمیقتر وابسته است:
آیا ساختار قدرت میتواند از منطق حفظ و توزیع رانت به سوی قواعدی حرکت کند که حتی خودِ صاحبان قدرت را محدود کند؟
اگر چنین ظرفیتی وجود داشته باشد، اصلاح اقتصادی و نهادی میتوانند بهتدریج یکدیگر را تقویت کنند. اگر چنین ظرفیتی وجود نداشته باشد، مسئله اصلی اقتصاد ایران دیگر کمبود نسخههای اقتصادی نخواهد بود؛ بلکه نبود یا ضعف سازوکاری خواهد بود که بتواند میان دانش اقتصادی، منافع اجتماعی و ساختار قدرت، قواعد جدیدی برای بازی ایجاد کند.
—————-
منابع اصلی مورد استفاده:
۱. جمشید اسدی، «اصلاحطلبی سیاسی و اصلاحطلبی اقتصادی: نهاد یا سیاست؟»
این مقاله نقطه شروع بحث ما بود؛ بهویژه بحث او درباره تقدم نهاد بر سیاست و رابطه اصلاح اقتصادی با چارچوب نهادی موجود.
۲. گفتوگوی مسعود نیلی، جواد صالحیاصفهانی و امیر کرمانی، «سرانجام بحران اقتصادی ایران»، برنامه آزاد، اوت ۲۰۲۶
این منبع برای بخش مربوط به دیدگاههای سه اقتصاددان استفاده شده است. گفتوگو بیش از سه ساعت طول دارد و در ۱۱ اوت ۲۰۲۶ منتشر شده است. نکات مورد استفاده ما درباره اعتماد اجتماعی، اصلاح قیمت انرژی، هدفمندی یارانهها، ناترازی انرژی و هزینه تأخیر در اصلاحات از همین گفتوگو گرفته شدهاند.
