سیاست بلاتکلیفی

به ناپلئون بناپارت این گفته مشهور نسبت داده می‌شود: «هیچ چیز دشوارتر و در عین حال ارزشمندتر از دانستنِ زمان و چگونگی تصمیم‌گیری نیست.» این بینش فراتر از فرماندهی نظامی است. نظام‌های سیاسی تنها بر اساس قدرتی که در اختیار دارند ارزیابی نمی‌شوند، بلکه توانایی آنها برای اتخاذ تصمیم‌های سرنوشت‌ساز، پیش از آنکه شرایط به جای آنها تصمیم بگیرد، نیز اهمیت دارد.

این تمایز برای درک جمهوری اسلامی ایران ضروری است.

ضعف تکرارشونده جمهوری اسلامی صرفاً ناشی از انعطاف‌ناپذیری ایدئولوژیک، اقتدارگرایی یا ضعف رهبری نیست؛ این ضعف، ماهیتی نهادی دارد. نظام سیاسی ایران، اقتدار مؤثر را میان مراکز متعدد قدرت توزیع کرده، در حالی که این اقتدار را از مسئولیت و پاسخگویی روشن جدا ساخته است. نتیجه، شکل‌گیری گرایشی ساختاری به سوی تأخیر در تصمیم‌گیری است.

ایران می‌تواند برای دوره‌های طولانی فشار را تحمل کند. این کشور بارها در برابر جنگ، تحریم‌ها، ناآرامی‌های داخلی و تهدیدهای خارجی از خود تاب‌آوری نشان داده است. اما تاب‌آوری با شایستگی راهبردی یکسان نیست. یک نظام سیاسی می‌تواند به‌سختی شکست‌پذیر باشد و در عین حال در سازگاری با شرایط جدید کند عمل کند.

مشکل اصلی چیزی است که می‌توان آن را «حاکمیت پراکنده» نامید.

رئیس‌جمهوری ایران در برابر افکار عمومی مسئول بخش بزرگی از اقتصاد و اداره امور غیرنظامی کشور است، اما در بسیاری از تصمیم‌های راهبردی که شرایط اقتصادی را شکل می‌دهند، اختیار نهایی را در دست ندارد. رهبر جمهوری اسلامی اختیارات گسترده‌ای در زمینه سیاست‌های کلی، نیروهای مسلح، جنگ و صلح دارد. سپاه پاسداران نیز نفوذ عمده‌ای بر امنیت ملی اعمال می‌کند. شورای عالی امنیت ملی، مجلس، شورای نگهبان، قوه قضائیه، نهادهای روحانی و دیگر سازمان‌ها نیز در تصمیم‌های مهم مشارکت دارند.(۱)

پیامد این وضعیت، کثرت‌گرایی واقعی نیست؛ بلکه نوعی عدم تقارن میان اختیار و مسئولیت است.

مسئولیت به پایین سرازیر می‌شود، در حالی که اختیار به بالا صعود می‌کند.

رئیس‌جمهوری ممکن است به دلیل تورم، بیکاری، کاهش سرمایه‌گذاری و افت سطح زندگی مردم مورد سرزنش قرار گیرد. با این حال، رئیس‌جمهوری نمی‌تواند به‌طور مستقل مهم‌ترین سیاست‌های امنیتی کشور را تعیین کند. در مقابل، نهادهایی که نفوذ تعیین‌کننده‌ای بر این سیاست‌ها دارند، مستقیماً در قبال پیامدهای اقتصادی و اجتماعی آنها پاسخگو نیستند.

این ساختار نهادی، گرایشی قابل پیش‌بینی به سوی عدم اقدام ایجاد می‌کند.

نظریه «بازیگران دارای حق وتو» جورج تسبلیس در اینجا مفید است. بازیگر دارای حق وتو، کنشگری است که موافقت او برای ایجاد تغییرات اساسی در سیاست‌ها ضروری است. هرچه تعداد بازیگران مؤثر دارای حق وتو بیشتر باشد، به‌ویژه زمانی که ترجیحات آنها با یکدیگر متفاوت باشد، فاصله گرفتن از وضعیت موجود دشوارتر می‌شود.(۲) ثبات ممکن است در سیاست عادی ارزشمند باشد، اما در شرایط جنگ، تحریم، بحران دیپلماتیک یا تغییرات سریع ژئوپلیتیکی، ثبات بیش از حد به فلج‌شدگی تبدیل می‌شود.

ایران به‌ویژه در برابر این وضعیت آسیب‌پذیر است، زیرا برخی از بازیگران دارای حق وتو در ساختار سیاسی آن رسمی و برخی دیگر غیررسمی هستند. یک رئیس‌جمهوری ممکن است خواهان سازش باشد، اما نمی‌تواند به‌طور مستقل دکترین امنیت ملی را تغییر دهد. وزیر امور خارجه می‌تواند مذاکره کند، اما نمی‌تواند پذیرش نتایج مذاکرات از سوی نهادهای امنیتی را تضمین کند. مجلس می‌تواند قانون‌گذاری کند، اما حاکمیت مستقل و کامل بر کل نظام را در اختیار ندارد. نهادهای نظامی می‌توانند واقعیت‌های خارجی را شکل دهند، بدون آنکه مسئولیت اداره اقتصاد غیرنظامی کشور را بر عهده داشته باشند.

بنابراین، جمهوری اسلامی از قدرت منفی فراوان برخوردار است؛ یعنی توانایی متوقف کردن یا مختل کردن تغییرات در سیاست‌ها، اما قدرت مثبت ضعیف‌تری دارد؛ یعنی توانایی انتخاب یک مسیر جدید و پذیرفتن مسئولیت آن.

این تمایز کمک می‌کند توضیح دهیم که چرا تأخیر می‌تواند برای نهادهای منفرد، حتی در شرایطی که به کشور آسیب می‌زند، اقدامی منطقی به نظر برسد.

سازش با خطر سیاسی همراه است. ممکن است یک مذاکره‌کننده بعداً به تسلیم متهم شود. رئیس‌جمهوری ممکن است به دلیل دادن امتیاز مورد سرزنش قرار گیرد. یک نهاد نظامی می‌تواند در برابر سیاست‌هایی که آنها را خطرناک می‌داند مقاومت کند. رهبر جمهوری اسلامی نیز می‌تواند با اجازه دادن به نهادهای رقیب برای بحث و اختلاف‌نظر، پیش از آنکه مسئولیت یک تصمیم مناقشه‌برانگیز را شخصاً بر عهده بگیرد، انعطاف‌پذیری خود را حفظ کند.

در چنین شرایطی، منتظر ماندن اغلب از تصمیم گرفتن کم‌خطرتر است.

با این حال، تصمیم نگرفتن نیز خود یک تصمیم است.

زمان، ارزش گزینه‌های سیاسی را تغییر می‌دهد. یک رقیب خود را با شرایط جدید وفق می‌دهد. ائتلاف‌ها تغییر می‌کنند. تحریم‌های اقتصادی انباشته می‌شوند. سرمایه از کشور خارج می‌شود. زیرساخت‌ها فرسوده می‌شوند. اعتماد عمومی تضعیف می‌شود. یک پیشنهاد دیپلماتیک که در شرایط مساعد قابل دسترس است، ممکن است بعدها دیگر در دسترس نباشد.

بنابراین، خطر صرفاً بلاتکلیفی نیست؛ بلکه دیرکردی است که خودِ ساختار نهادی ایجاد می‌کند.

این وضعیت را می‌توان با مفهومی که می‌توان آن را «شکاف تصمیم‌گیری» نامید، توضیح داد: فاصله میان زمانی که تغییر یک سیاست به اقدامی منطقی تبدیل می‌شود و زمانی دیرتر که نظام سیاسی سرانجام توانایی تغییر آن سیاست را پیدا می‌کند.

هرچه این شکاف تصمیم‌گیری بزرگ‌تر باشد، هزینه ملی نیز بیشتر خواهد بود.

جنگ ایران و عراق روشن‌ترین نمونه تاریخی در این زمینه است.

عراق در سپتامبر ۱۹۸۰ به ایران حمله کرد. ایران در ابتدا در شرایطی بسیار دشوار به دفاع پرداخت. تا ماه مه ۱۹۸۲، نیروهای ایرانی خرمشهر را آزاد کرده و بخش عمده‌ای از مناطق اشغال‌شده توسط عراق را بازپس گرفته بودند. ایران به یک نقطه عطف مهم راهبردی رسیده بود.

هدف اولیه، یعنی بقا و بازپس‌گیری سرزمین‌های اشغال‌شده، تا حد زیادی محقق شده بود. پرسش اصلی این بود که آیا باید اکنون موفقیت‌های نظامی را به یک توافق سیاسی تبدیل کرد یا اینکه ایران باید جنگ را به داخل خاک عراق ادامه دهد.

ایران گزینه دوم را انتخاب کرد و به جنگ ادامه داد.

نمی‌توان این تصمیم را صرفاً غیرمنطقی دانست. صدام حسین آغازگر جنگ بود، ایران متحمل خسارت‌های عظیمی شده بود و رهبران ایران از تکرار حمله عراق بیم داشتند. اما راهبرد تنها به معنای شناسایی مطالبات و نارضایتی‌های مشروع نیست؛ راهبرد مستلزم آن است که مشخص شود آیا منافع مورد انتظار از ادامه جنگ از هزینه احتمالی آن بیشتر خواهد بود یا نه.

این محاسبه پس از آزادسازی خرمشهر تغییر کرده بود.

جنگ شش سال دیگر ادامه یافت. عراق توان نظامی خود را بازسازی کرد، از کمک‌های گسترده خارجی برخوردار شد، حملات موشکی و جنگ شیمیایی را تشدید کرد و سرانجام ابتکار عمل را دوباره به دست گرفت. در سال ۱۹۸۸، ایران قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت سازمان ملل متحد را پذیرفت، بدون آنکه به حداکثر اهدافی که جنگ برای تحقق آنها طولانی شده بود، دست یافته باشد.(۳)

ایران صرفاً «جنگ را نباخت». شکست مهم‌تر، سیاسی بود. ایران زمانی که موقعیت چانه‌زنی‌اش در قوی‌ترین حالت قرار داشت، نتوانست موفقیت نظامی خود را به یک توافق سیاسی مطلوب تبدیل کند.

خطای راهبردی، زمانی بود.

تصمیمی که ممکن بود در سال ۱۹۸۲ به نفع ایران باشد، در سال ۱۹۸۸ و در شرایطی بسیار نامساعدتر، به تصمیمی اجتناب‌ناپذیر تبدیل شد.

این موضوع یک اصل گسترده‌تر را نشان می‌دهد: یک تصمیم درست که بیش از حد دیر اتخاذ شود، می‌تواند پیامدهایی مشابه یک تصمیم اشتباه داشته باشد.

مدل «سیاست بوروکراتیک» گراهام آلیسون به توضیح چگونگی شکل‌گیری چنین نتایجی کمک می‌کند. دولت‌ها همیشه بازیگرانی یکپارچه و منطقی نیستند. تصمیم‌ها ممکن است حاصل چانه‌زنی میان نهادهایی باشند که مسئولیت‌ها، منافع و برداشت‌های متفاوتی دارند.(۴) هر یک از این بازیگران می‌تواند از منظر نهادی خود رفتاری منطقی داشته باشد، در حالی که نتیجه جمعی، غیرمنطقی از آب درآید.

نهاد نظامی، بازدارندگی را در اولویت قرار می‌دهد. وزارت امور خارجه، دسترسی دیپلماتیک را ارزشمند می‌داند. ریاست‌جمهوری، ثبات اقتصادی را در اولویت قرار می‌دهد. نهادهای ایدئولوژیک، تداوم انقلاب را مهم می‌شمارند. هر یک از این دیدگاه‌ها بخشی از حقیقت را در خود دارد.

مشکل زمانی پدید می‌آید که هیچ نهاد مشخص و پاسخگویی، از اختیار کافی برای تلفیق این برداشت‌های متفاوت از منافع ملی در قالب یک تصمیم به‌موقع برخوردار نباشد.

این وضعیت همچنین یک مشکل بازخوردی ایجاد می‌کند.

دولت‌های کارآمد باید توانایی یادگیری داشته باشند. سیاست‌ها پیامدهایی ایجاد می‌کنند. پیامدها اطلاعات تولید می‌کنند. اطلاعات نیز باید به اصلاح سیاست‌ها منجر شود.

ایران در بسیاری از موارد اطلاعات لازم را در اختیار دارد. مقام‌های اقتصادی ممکن است هزینه تحریم‌ها را به‌خوبی درک کنند. دیپلمات‌ها ممکن است فرصت ایجادشده برای مذاکره را تشخیص دهند. مقام‌های امنیتی ممکن است خطرات نظامی را درک کنند. شهروندان نیز کاهش قدرت خرید و فرصت‌های ازدست‌رفته را با زندگی روزمره خود تجربه می‌کنند.

اما این اطلاعات میان نهادهایی توزیع شده است که مشوق‌ها و انگیزه‌های متفاوتی دارند.

بنابراین، دولت ممکن است بداند که یک سیاست در حال تبدیل شدن به سیاستی ناپایدار و غیرقابل‌دوام است، اما در عین حال از ظرفیت نهادی لازم برای تغییر سریع آن برخوردار نباشد.

این مسئله از نادانی ساده جدی‌تر است.

یک دولت ناآگاه مرتکب اشتباه می‌شود، زیرا از واقعیت‌ها اطلاع ندارد. اما یک دولت متفرق و چندپاره ممکن است با وجود آگاهی از واقعیت‌ها، همچنان به تکرار اشتباهات خود ادامه دهد.

همین ساختار، تاب‌آوری غیرمعمول جمهوری اسلامی را نیز توضیح می‌دهد. وجود مراکز متعدد قدرت، نوعی ظرفیت پشتیبان و تکرارپذیری ایجاد می‌کند. نهادهای امنیتی تداوم نظام را حفظ می‌کنند. سازمان‌های موازی می‌توانند ضعف نهادهای غیرنظامی را جبران کنند. شبکه‌های ایدئولوژیک نیز انسجام نظام را حفظ می‌کنند.

این ویژگی‌ها باعث می‌شوند فروپاشی ناگهانی دشوار شود.

اما در عین حال، اصلاح و تصحیح مسیر را نیز دشوار می‌کنند.

نهادهایی که از نظام در برابر شوک‌های خارجی یا داخلی محافظت می‌کنند، می‌توانند همزمان از سیاست‌های موجود در برابر بازنگری و اصلاح نیز محافظت کنند.

این وضعیت، پارادوکس اصلی را ایجاد می‌کند:

جمهوری اسلامی از نظر نهادی، بیش از آنکه برای سازگاری و انطباق طراحی شده باشد، برای بقا طراحی شده است.

مواجهه کنونی با ایالات متحده نیز همین پرسش را مطرح می‌کند.

مسئله مهم این نیست که آیا ایران می‌تواند دور دیگری از رویارویی را تحمل کند یا نه. احتمالاً ایران قادر است فشار بسیار زیادی را تحمل کند. پرسش راهبردی این است که آیا نظام سیاسی ایران می‌تواند تشخیص دهد چه زمانی مقاومت، ارزش چانه‌زنی کافی ایجاد کرده است و باید این دستاورد به دیپلماسی تبدیل شود.

اگر یک فرصت مطلوب به تعویق بیفتد، دشمنان خود را بازسازماندهی می‌کنند، توانمندی‌های نظامی خود را بازسازی می‌کنند، دولت‌های منطقه‌ای به دنبال تضمین‌های خارجی قوی‌تری می‌روند و هزینه‌های اقتصادی انباشته می‌شوند.

بنابراین، یک کشور می‌تواند از نظر تاکتیکی دوام بیاورد، اما از نظر راهبردی رو به فرسایش برود.

این خطر زمانی به بیشترین حد خود می‌رسد که بقای نظام و رفاه ملی دیگر به‌عنوان اهدافی یکسان تلقی نشوند.

نهادها به‌طور طبیعی منافع ملی را از دریچه منافع سازمانی خود تفسیر می‌کنند. نهادهای نظامی، امنیت را در اولویت قرار می‌دهند. نهادهای ایدئولوژیک از مشروعیت محافظت می‌کنند. مدیران اجرایی غیرنظامی، رفاه اقتصادی را در اولویت قرار می‌دهند. هیچ‌یک از این موارد لزوماً به معنای وجود توطئه یا سوءنیت نیست.

اما اگر سازوکاری پاسخگو وجود نداشته باشد که بتواند این منافع را با یکدیگر تلفیق کند، منطق نهادی می‌تواند از منطق ملی فاصله بگیرد.

از این رو، مسئله قانون اساسی اهمیت بنیادی پیدا می‌کند.

یک نظم سیاسی باید میان سه عنصر ارتباط برقرار کند: اختیار، مسئولیت و پاسخگویی.

- چه کسی قدرت تصمیم‌گیری دارد؟
- چه کسی پیامدهای تصمیم را متحمل می‌شود؟
- وقتی تصمیم شکست می‌خورد، چه کسی را می‌توان مسئول دانست؟

در جمهوری اسلامی، پاسخ این پرسش‌ها اغلب به نهادهای متفاوتی اشاره می‌کند.

این، نقص ساختاری نظام است.

مشکل صرفاً این نیست که ایران گاهی تصمیم‌های نادرست می‌گیرد. همه دولت‌ها چنین می‌کنند.

مشکل عمیق‌تر آن است که این نظام می‌تواند اصلاح مسیر را آن‌قدر به تأخیر بیندازد که هزینه اصلاح، بسیار بیشتر از هزینه‌ای شود که در ابتدا برای آن لازم بود.

آزادسازی خرمشهر یکی از چنین لحظاتی بود.

مناقشه هسته‌ای نیز ممکن است دربرگیرنده نمونه‌های دیگری از این دست بوده باشد.

مواجهه کنونی با ایالات متحده نیز ممکن است به نمونه دیگری تبدیل شود.

بنابراین، درس اصلی این بحث بیش از آنکه درباره شخصیت‌ها باشد، درباره معماری سیاسی است.

مشاهده ناپلئون همچنان موضوعیت دارد، زیرا تصمیم‌گیری تنها یک فضیلت فردی نیست؛ بلکه یک ظرفیت نهادی است.

یک نظام سیاسی موفق نباید صرفاً از بحران‌ها جان سالم به در ببرد. این نظام باید بتواند تشخیص دهد که چه زمانی شرایط تغییر کرده است، اطلاعات را به سیاست تبدیل کند و پیش از آنکه فرصت به اجبار تبدیل شود، اقدام کند.

خطر تکرارشونده جمهوری اسلامی این است که حاکمیت پراکنده، مراکز متعدد دارای حق وتو و پاسخگویی ضعیف، شکاف تصمیم‌گیری را آن‌قدر گسترده می‌کنند که انتخاب راهبردی سرانجام به اجبار راهبردی تبدیل می‌شود.

این است سیاست بلاتکلیفی.

و هزینه نهایی آن را نه نهادها، بلکه ملت می‌پردازد.

———————-
پانوشت‌ها:
۱. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، بازنگری‌شده در سال ۱۹۸۹، اصول ۱۱۰، ۱۱۳ و ۱۲۲.
۲. جورج تسبلیس، بازیگران دارای حق وتو: نهادهای سیاسی چگونه عمل می‌کنند، پرینستون، نیوجرسی: انتشارات دانشگاه پرینستون، ۲۰۰۲.
۳. پیر رازو، جنگ ایران و عراق، ترجمه نیکلاس الیوت، کمبریج، ماساچوست: انتشارات بِلکناپ دانشگاه هاروارد، ۲۰۱۵.
۴. گراهام تی. آلیسون، ماهیت تصمیم: تبیین بحران موشکی کوبا، بوستون: لیتل، براون، ۱۹۷۱.

▪️دکتر کمال آذری، پژوهشگر در حوزه اندیشه سیاسی، حکمرانی مشارکتی و ریشه‌های فرهنگی و تاریخی نظام‌های اجتماعی است. فعالیت‌های او بر پیوند میان سنت‌های فکری ایرانی و مفاهیم معاصر حکمرانی و جامعه متمرکز است.