نگاهی انتقادی به یک مقاله
نهاد بهتر را چه کسی و چگونه میسازد؟
علیمحمد طباطبایی
مقاله آقای جمشید اسدی با عنوان «اصلاحطلبی سیاسی و اصلاحطلبی اقتصادی: نهاد یا سیاست؟» از یک جهت بحث مهمی را پیش میکشد: اقتصاد را نمیتوان صرفاً مجموعهای از اعداد و سیاستهای فنی دانست و نقش نهادها، قواعد مالکیت، امنیت قراردادها، رقابت، رابطه دولت و بازار و کیفیت حکمرانی را نادیده گرفت. این بخش از استدلال مقاله قابل تأمل است و بهویژه در مورد اقتصاد ایران نمیتوان آن را به سادگی کنار گذاشت.
اما به نظر میرسد مقاله در ادامه، از یک گزاره قابل دفاع به نتیجهای میرسد که خود نیازمند اثبات بیشتری است. آقای اسدی مینویسد مشکل «اصلاحطلبی اقتصادی» آن است که میخواهد «سیاست بازارگرا را بر نهادی بنا کند که بازاربنیاد نیست». در نتیجه، تقریباً تمام بحث به این سمت میرود که تا زمانی که نظم نهادی جمهوری اسلامی تغییر نکند، اصلاح اقتصادی پایدار امکانپذیر نیست.
اما پرسش اینجاست: از کجا میدانیم که پس از تغییر این نظم نهادی، اصلاح اقتصادی حتماً امکانپذیر خواهد شد؟
این پرسش را نباید به معنای دفاع از جمهوری اسلامی یا انکار ضرورت اصلاحات نهادی تلقی کرد. مسئله دقیقاً این است که اگر «نهاد» را متغیر اصلی بدانیم، باید همین پرسش را درباره نهاد پس از جمهوری اسلامی نیز مطرح کنیم. تغییر حکومت، به خودی خود، نهاد تولید نمیکند.
اگر فردا جمهوری اسلامی کنار گذاشته شود، امنیت مالکیت خصوصی، استقلال قوه قضائیه، رقابت آزاد، انضباط بودجهای، استقلال بانک مرکزی، کاهش انحصارات، آزادی تجارت و ثبات قواعد اقتصادی خودبهخود از آسمان نازل نخواهند شد. برای تحقق هر یک از اینها باید نهادهای جدید ساخته شوند و مهمتر از آن، گروههای سیاسی و اجتماعی قدرتمندی وجود داشته باشند که حاضر باشند قواعد جدید را بپذیرند و به آنها وفادار بمانند.
تجربه تاریخی نیز نشان میدهد که تغییر نظام سیاسی الزاماً به ایجاد نهادهای اقتصادی کارآمد منجر نمیشود. کشورهای بسیاری در جهان نظام سیاسی خود را تغییر دادهاند، اما به جای اقتصاد رقابتی و نهادهای فراگیر، گرفتار فساد، انحصار، الیگارشی، بیثباتی سیاسی یا شکل تازهای از اقتصاد رانتی شدهاند. بنابراین نمیتوان از نامناسب بودن نهادهای کنونی، مناسب بودن نهادهای آینده را نتیجه گرفت.
این دقیقاً همان جایی است که به نظر میرسد مقاله آقای اسدی به یک خلأ مهم دچار میشود. او بهدرستی میپرسد که اصلاحات اقتصادی در چه محیط نهادی باید اجرا شود، اما درباره مرحله بعدی توضیح کافی نمیدهد: نهاد مطلوب چگونه قرار است ایجاد شود؟
برای مثال، فرض کنیم همه اصول مورد نظر نویسنده پذیرفته شوند: مالکیت خصوصی، قراردادهای قابل اعتماد، دادگستری مستقل، رقابت آزاد، پول باثبات، بودجه منضبط و تجارت آزاد. بسیار خوب، اما این اصول در جامعهای مانند ایران چگونه از مرحله «اصل مطلوب» به «واقعیت نهادی» تبدیل خواهند شد؟
چه کسی باید آنها را اجرا کند؟ چگونه باید از برگشت آنها جلوگیری کرد؟ چه گروههایی از آنها حمایت خواهند کرد؟ با گروههایی که از انحصارهای موجود سود میبرند چه باید کرد؟ تکلیف نهادهای عظیم اقتصادی و داراییهای دولتی و شبهدولتی چه خواهد شد؟ در دوره گذار با کسری بودجه، تورم، بیکاری، کاهش ارزش پول و انتظارات اجتماعی بسیار بالا چگونه برخورد خواهد شد؟ و مهمتر از همه، اگر بر سر شکل نظام سیاسی آینده اختلاف جدی وجود داشته باشد، آیا ساختن نهادهای اقتصادی مناسب در چنین شرایطی آسانتر از اصلاح تدریجی نهادهای موجود خواهد بود؟
مقاله برای این پرسشها پاسخ مشخصی ارائه نمیکند. در واقع، اگر استدلال مقاله را تا نهایت منطقی آن دنبال کنیم، باید بپرسیم آیا واقعاً مسئله «جمهوری اسلامی یا اقتصاد بازار» است؟ یا مسئله پیچیدهتر از این دوگانه است و باید پرسید چه فرآیندی میتواند ایران را از یک نظم نهادی نامناسب به نظمی با ثبات، قابل پیشبینی و سازگار با اقتصاد بازار منتقل کند؟ و این تفاوت مهمی است.
ممکن است کسی معتقد باشد که اصلاحات اقتصادی عمیق در جمهوری اسلامی بسیار دشوار یا حتی ناممکن است. این دیدگاه کاملاً قابل بحث است. اما «بسیار دشوار بودن» با «ناممکن بودن» یکی نیست. برای اثبات ناممکن بودن، باید نشان داد که سازوکارهای اصلاح در درون این نظام اصولاً وجود ندارند یا هر اصلاحی ناگزیر توسط ساختار موجود خنثی خواهد شد.
از سوی دیگر، حتی اگر این ناممکن بودن اثبات شود، هنوز نتیجه نمیشود که تغییر نظام سیاسی الزاماً به نتیجه مطلوب اقتصادی خواهد انجامید. به عبارت دیگر، دو گزاره مستقل وجود دارند که نباید آنها را با یکدیگر خلط کرد:
نخست اینکه «جمهوری اسلامی نهادی نامناسب برای اصلاح اقتصادی است.» و دوم اینکه «پس از جمهوری اسلامی میتوان نهادهای مناسب برای اصلاح اقتصادی ایجاد کرد». ممکن است گزاره اول درست باشد، اما گزاره دوم هنوز نیازمند اثبات است.
این نکته بهخصوص درباره مثالهایی که مقاله از آلمان غربی و شرقی، کره شمالی و جنوبی، چین و ویتنام و حتی ایران میآورد اهمیت دارد. این نمونهها بهخوبی نشان میدهند که نهادها اهمیت دارند، اما نشان نمیدهند که هر تغییر نهادی الزاماً به نهادهای بهتر منجر میشود. کره جنوبی، چین و ویتنام صرفاً «از یک نظام بد به یک نظام خوب» عبور نکردند، هر یک فرآیند تاریخی بسیار پیچیدهای را طی کردند که در آن اصلاحات اقتصادی، سیاست داخلی، ساختار دولت، تحولات بینالمللی، سرمایه انسانی و دهها عامل دیگر درهم تنیده بودند.
حتی مثال چین، که مقاله به درستی به اصلاحات اقتصادی پس از ۱۹۷۸ اشاره میکند، یک درس مهم دیگر نیز دارد: اصلاح نهادی الزاماً از طریق تغییر رژیم سیاسی صورت نمیگیرد. یک نظام سیاسی میتواند بدون آنکه خود را کاملاً تغییر دهد، برخی قواعد اقتصادی را تغییر دهد و به نتایج متفاوتی برسد. این مثال دستکم نشان میدهد که رابطه «تغییر سیاسی سپس اصلاح اقتصادی» رابطهای مکانیکی و قطعی نیست.
در مورد ایران نیز همین احتیاط لازم است. اینکه ایران پس از انقلاب مسیر اقتصادی متفاوتی با کره جنوبی طی کرده، برای اثبات نقش نهادها بسیار مهم است، اما برای اثبات اینکه تنها راه اصلاح اقتصاد ایران تغییر نظام سیاسی است، کافی نیست. برای چنین نتیجهای باید عوامل دیگری مانند جنگ، تحریم، جمعیت، درآمد نفت، سیاست خارجی، سرمایه انسانی، تحولات منطقهای و کیفیت مدیریت اقتصادی نیز در یک تحلیل علّی دقیق بررسی شوند.
از این گذشته، یک نکته دیگر نیز در مقاله شایسته توجه است. آقای اسدی از سه اقتصاددان مورد بحث انتقاد میکند که بیشتر «تشخیص» میدهند و سیاست پیشنهاد میکنند، اما به نهادها وزن کافی نمیدهند. ممکن است این نقد درست باشد. اما اگر چنین است، انتظار منطقی از منتقد این است که خود نیز یک گام جلوتر برود و نشان دهد در شرایط واقعی ایران چه راهی برای گذار از نهادهای نامناسب به نهادهای مناسب وجود دارد.
گفتن اینکه «مالکیت باید امن باشد»، «رقابت باید آزاد باشد»، «بانک مرکزی باید مستقل باشد» و «بودجه باید منضبط باشد،» از نظر اقتصادی سخنانی درست و مطلوباند، اما هنوز برنامه اصلاح نیستند. همانگونه که خود مقاله بهدرستی درباره اقتصاددانان مورد نقدش میگوید، بیان هدف مطلوب با ارائه راه رسیدن به آن تفاوت دارد.
از این منظر شاید بتوان نقد اصلی مقاله را چنین صورتبندی کرد: آقای اسدی بهدرستی میگوید که سیاست اقتصادی بدون نهاد مناسب کافی نیست، اما خود مقاله نیز بدون ارائه راهی برای ساختن نهاد مناسب، در نهایت بیش از آنکه برنامه اصلاح اقتصادی باشد، توضیحی درباره چرایی نامناسب بودن وضعیت موجود است.
این البته به معنای بیاعتبار کردن بحث نهادی نیست. برعکس، اگر قرار باشد نقدی جدی از اقتصاد ایران ارائه کنیم، باید هم سیاست و هم نهاد را ببینیم. اما میان این دو نیز باید رابطهای پویا برقرار کنیم. شاید مسئله واقعی نه «نهاد یا سیاست»، بلکه نهاد و سیاست و چگونگی اصلاح همزمان آنها باشد.
اقتصاد ایران ممکن است به اصلاحات نهادی عمیق نیاز داشته باشد، این احتمال را نمیتوان نادیده گرفت. اما جامعهای که نمیداند پس از تغییر سیاسی چگونه میخواهد نهادهای جدید را بسازد، نمیتواند صرفاً با اشاره به ناکارآمدی نهادهای موجود، از مرحله دشوارتر عبور کند.
در نهایت، پرسش من از مقاله آقای اسدی نه این است که «چرا از جمهوری اسلامی انتقاد میکنید؟» و نه اینکه «چرا از اقتصاد بازار دفاع میکنید؟» هر دو کار کاملاً مشروع و قابل بحثاند. پرسش دقیقتر این است:
اگر مسئله اصلی نهاد است، از کجا میدانیم که با تغییر نظام سیاسی، نهادهای مناسب ایجاد خواهند شد؟ و اگر پاسخ این پرسش هنوز روشن نیست، چرا باید از دشواری اصلاح در وضعیت موجود به این نتیجه برسیم که آینده پس از آن الزاماً قابل اصلاحتر خواهد بود؟
به گمان من، بحث جدی درباره آینده اقتصاد ایران باید دقیقاً از همینجا آغاز شود، نه با انتخاب میان «اصلاحطلبی اقتصادی» و «تغییر سیاسی»، بلکه با توضیح اینکه چه سازوکاری میتواند قواعد بازی را تغییر دهد و چگونه میتوان اطمینان حاصل کرد که قواعد جدید از قواعد قبلی بهتر و پایدارتر خواهند بود. زیرا نقد یک نهاد نامناسب، هرقدر هم دقیق باشد، هنوز پاسخ به این پرسش نیست که نهاد بهتر را چگونه میسازیم.
