سیاست صنعتی برای عصر عدم‌قطعیت

برگردان به فارسی: ملیحه شریف‌زاده
پروجکت سندیکت / ۲۵ مه ۲۰۲۶

در شرایطی که سیاست صنعتی بار دیگر در سراسر جهان به موضوعی محبوب و مورد توجه تبدیل شده است، پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا دولت‌ها باید در اقتصاد مداخله کنند یا نه؛ زیرا آنها هم‌اکنون نیز این کار را انجام می‌دهند. پرسش اساسی این است که وقتی دولت‌ها از پیش نمی‌دانند چه سیاست یا فناوری‌ای موفق خواهد شد، چگونه باید عمل کنند؟

پاسخ، در رویکردی نهفته است که می‌توان آن را «بداهه ‌پردازی هدایت‌شده» نامید: یعنی ایجاد شرایطی که در آن آزمایش، نوآوری و تجربه‌ ورزی دقیقاً در حوزه‌هایی که بیشترین اهمیت را دارند، امکان‌پذیر شود.

واشنگتن، دی‌سی – سیاست صنعتی بار دیگر با قدرت به صحنه بازگشته است. پس از چند دهه تبلیغ و ترویج نئولیبرالیسم، سیاستگذاران و روشنفکران غربی بار دیگر به نقش دولت در توسعه اقتصادی پی برده‌اند و آن را بازکشف کرده‌اند. حتی بانک جهانی نیز به این جریان پیوسته و اذعان کرده است که توصیه‌های گذشته‌اش اکنون «به اندازه یک فلاپی‌دیسک»* (Flapy Disk) ارزش عملی دارند و هر کشوری باید سیاست صنعتی را به بخشی از جعبه‌ابزار سیاستگذاری ملی خود تبدیل کند.

اما حرکت از یک سر طیف به سر دیگر، لزوماً به معنای بازاندیشی و تفکر نو نیست. بخش بزرگی از هیاهوی کنونی پیرامون سیاست صنعتی، یک واقعیت جدید را نادیده می‌گیرد: امروزه چندین تحول و گسست بزرگ به‌طور همزمان در حال وقوع است – از هوش مصنوعی و روند جهانی‌زدایی گرفته تا شوک‌های اقلیمی و تنش‌های ژئوپلیتیکی – و همین امر تشخیص اینکه باید روی کدام فناوری‌ها یا صنایع آینده سرمایه‌گذاری کرد را برای سیاستگذاران بسیار دشوارتر ساخته است.

در قرن بیستم، نقشه راه کشورهایی که دیرتر وارد مسیر صنعتی‌شدن شده بودند، هرچند نیازمند اجرای منظم و انضباطی بود، اما دست‌کم روشن و مشخص به نظر می‌رسید: زیرساخت‌ها را توسعه دهید، کارخانه‌ها را جذب کنید، برای صادرات تولید کنید و به تدریج در زنجیره ارزش به سطوح بالاتر صعود کنید.

اما امروز این مسیر بسیار مبهم‌تر و پیچیده‌تر شده است. افزون بر این، نوآوری‌های تحول‌آفرین، بنا به ماهیت خود، قابل پیش‌بینی نیستند. ممکن است زمانی که سیاستگذاران دریابند کدام فناوری‌ها واقعاً اهمیت راهبردی دارند – برای مثال نیمه‌هادی‌ها – فرصت طلایی از دست رفته باشد و دیگر نتوان به آسانی وارد رقابت شد.

انتخاب «برندگان» در اقتصادهای پیشرفته غربی حتی دشوارتر است، زیرا سیاست گذاری در این کشورها تنها با هدف افزایش رقابت‌پذیری انجام نمی‌شود، بلکه ملاحظات امنیتی نیز نقشی اساسی در آن دارند. هنگامی که منطق امنیت ملی بر سیاستگذاری حاکم شود، تقریباً هر کالا یا صنعتی می‌تواند «حیاتی» یا «راهبردی» قلمداد شود؛ از نیمه‌هادی‌ها، خودروهای برقی و کودهای شیمیایی گرفته تا ماسک‌های پزشکی، شیر خشک نوزاد، داروهای مسکن و حتی چوب ساختمانی.

از این رو، موضوع اصلی بحث دیگر این نیست که آیا دولت‌ها باید در اقتصاد مداخله کنند یا خیر؛ زیرا بیشتر دولت‌ها هم‌اکنون نیز چنین می‌کنند. پرسش واقعی این است که وقتی دولت‌ها از پیش نمی‌دانند چه سیاست یا فناوری‌ای موفق خواهد شد، چگونه باید عمل کنند؟

یکی از پاسخ‌هایی که بانک جهانی و برخی نهادهای دیگر ارائه می‌کنند، «سازگاری و آزمایش‌گری» است. اما چه کسی می‌تواند با چنین توصیه‌ای مخالفت کند؟ مسئله اینجاست که این توصیه، هرچند جذاب به نظر می‌رسد، معمولاً به مهم‌ترین پرسش پاسخی نمی‌دهد: دولت‌ها دقیقاً چگونه باید ظرفیت سازگاری و یادگیری را در ساختار سیاستگذاری خود ایجاد و تقویت کنند؟

حدود ده سال پیش، در کتاب « چگونه چین از تله فقر گریخت » ، مفهومی را با عنوان «بداهه‌پردازی هدایت‌شده » (Directed Improvisation)  مطرح کردم. دولت‌هایی که بر این رویکرد تکیه می‌کنند، نه نتایج را از پیش تعیین می‌کنند و نه برندگان را از ابتدا برمی‌گزینند. آنها بیشتر شبیه کارگردان یک نمایش بداهه یا برنامه‌نویس یک بازی رایانه‌ای خودتولیدشونده عمل می‌کنند. وظیفه دولت در این رویکرد، فراهم کردن شرایطی است که در آن خلاقیت و نوآوری از پایین به بالا و به شکلی خودجوش شکل گیرد؛ سپس با تعیین چارچوب‌ها، تعریف و پاداش دادن به موفقیت‌ها و گسترش تجربه‌های موفق، مسیرهای مختلف توسعه را هدایت کند.

فرض اساسی من این است که عدم‌قطعیت با ریسک تفاوت دارد. عدم‌قطعیت به مجموعه‌ای از امکان‌های ناشناخته، چه مثبت و چه منفی، اشاره دارد؛ در حالی که ریسک به پیامدهای نامطلوبی گفته می‌شود که احتمال وقوع آنها را می‌توان محاسبه و تا حدی کنترل کرد.

در شرایط عدم‌قطعیت، انتخاب و تعیین نتایج از پیش نه ‌تنها بی‌فایده است، بلکه حتی می‌تواند نتیجه‌ای معکوس داشته باشد؛ زیرا ممکن است دولت‌ها فرصت‌هایی را که با انتظارات اولیه آنها سازگار نیست از دست بدهند. از این رو، وظیفه دولت دیگر کنترل مستقیم نیست، بلکه اعمال نفوذ و جهت‌دهی هوشمندانه به روندهای اقتصادی و فناورانه است؛ به گونه‌ای که فضای لازم برای کشف فرصت‌های جدید و ظهور نوآوری‌های پیش‌بینی‌نشده فراهم شود.

یکی از راه‌های تحقق این هدف، استفاده از رویکردی است که من آن را «ارتباطات سیاستی تطبیقی» (Adaptive Policy Communication) می‌نامم. بر اساس این رویکرد، هنگامی که دولت با یک چالش یا فناوری نوظهور روبه‌رو می‌شود، در ابتدا پیام‌هایی « خاکستری » یا مبهم ارسال می‌کند؛ یعنی نه آن فعالیت را به‌طور رسمی تأیید و تشویق می‌کند و نه آن را ممنوع می‌سازد. سپس، اگر پروژه‌های آزمایشی موفقیت و کارآمدی خود را در عمل نشان دهند، دولت به‌طور آشکار از آنها حمایت می‌کند و در عین حال با تعیین « خطوط قرمز »، از بروز خطرات و پیامدهای غیرقابل قبول جلوگیری می‌کند.

این سازوکار را می‌توان به‌صورت نظام‌مند نیز اندازه‌ گیری کرد. در پژوهشی که اخیراً همراه با همکارانم انجام دادیم، از مدل‌های بزرگ زبانی (Large Language Models) برای طبقه‌بندی دستورالعمل‌های سیاستی دولت مرکزی چین استفاده کردیم و بررسی نمودیم که چگونه پیام‌ها و جهت‌گیری‌های سیاستی در طول زمان و در حوزه‌های مختلف تحول یافته‌اند.

نتایج این پژوهش، تصویر کلیشه‌ای از چین را به چالش می‌کشد؛ همان تصویری که چین را به یک «دولت با همه توان و همه چیز دان» (Darth Vader of industrial policy) تشبیه می‌کند: دولتی همه‌جا حاضر که گویا چند دهه جلوتر را می‌بیند، از همان ابتدا برندگان را انتخاب می‌کند، سیل عظیمی از یارانه‌ها را به آنها اختصاص می‌دهد و با برنامه‌ای دقیق در پی سلطه بر اقتصاد جهان است. یافته‌های ما نشان می‌دهد که واقعیت بسیار پیچیده‌ تر و انعطاف ‌پذیرتر از این روایت رایج است.

برای نمونه، به تجارت الکترونیک توجه کنیم؛ بخشی که امروز یکی از مهم‌ترین موتورهای رشد فراگیر در اقتصاد چین به شمار می‌رود. چین اکنون بزرگ‌ترین صنعت تجارت الکترونیک جهان را در اختیار دارد؛ صنعتی که حدود ۵۰ درصد از کل فروش آنلاین جهان را به خود اختصاص داده و برآورد می‌شود بین ۵۰ تا ۷۰ میلیون فرصت شغلی ایجاد کرده باشد.

پلاتفرم‌های تجارت الکترونیک فروش میلیون‌ها خرده‌فروش و تولیدکننده کالاهای مصرفی – از فندک و چراغ گرفته تا جوراب – را تسهیل و تسریع کرده‌اند. این کالاها شاید از منظر ژئوپلیتیکی اهمیت چندانی نداشته باشند، اما همگی برای زندگی روزمره مردم ضروری‌اند؛ به‌ویژه در کشوری مانند ایالات متحده که مصرف گسترده چنین محصولات ساده‌ای بخش جدایی‌ناپذیر اقتصاد آن است.

اما آیا تجارت الکترونیک از همان ابتدا یکی از بخش‌هایی بود که دولت چین در برنامه «ساخت چین ۲۰۲۵» (Made in China 2025)  بر آن تمرکز کرده بود؟پاسخ منفی است. نخستین دستورالعمل دولت مرکزی درباره این حوزه در سال ۲۰۰۰ صادر شد. در آن زمان، شورای دولتی چین تنها از  «خدمات اطلاعاتی اینترنتی» سخن می‌گفت و این مفهوم را به‌صورت محدود، به ارائه اطلاعات در فضای اینترنت و طراحی صفحات وب در ازای دریافت هزینه تعریف می‌کرد. به عبارت دیگر، برنامه‌ریزان مرکزی هرگز ظهور و رشد شگفت‌انگیز تجارت الکترونیک را آن‌گونه که امروز شاهد آن هستیم، پیش‌بینی نکرده بودند.

البته دولت چین نیز رویکرد عدم مداخله یا «رها کردن بازار به حال خود» را در پیش نگرفت. با رشد تدریجی این بخش، دولت به اهمیت آن پی برد و راهبرد خود را متناسب با تحولات جدید تغییر داد. در سال ۲۰۱۵، شورای دولتی چین درخواست دولت استان ژجیانگ برای ایجاد مناطق آزمایشی تجارت الکترونیک فرامرزی را تصویب کرد و از این استان خواست که «از نوآوری‌های جسورانه حمایت کند»  و  «سیاست‌های خود را با مقتضیات زمان تطبیق دهد».

به زبان ساده، این تصمیم به منزله چراغ سبزی برای گسترش صنعتی بود که پیش‌تر در عمل کارآمدی و قابلیت رشد خود را اثبات کرده بود؛ صنعتی که در آن، دولت‌های محلی با ارائه تجربه‌های موفق، دولت مرکزی را برای حمایت و توسعه بیشتر آن متقاعد می‌کردند.

درس اصلی این تجربه برای سایر کشورها آن نیست که از چین تقلید کنند. پیام مهم‌تر این است که در شرایط عدم‌قطعیت، وظیفه سیاست صنعتی صرفاً انتخاب برندگان نیست، بلکه کشف آنهاست.و هنگامی که این فرصت‌ها یا «برندگان» شناسایی شدند، حمایت از آنها باید فراتر از ابزارهای سنتی مانند تعرفه‌ها و یارانه‌ها باشد و متناسب با ویژگی‌های هر بخش طراحی شود. در واقع، برخی از مؤثرترین سیاست‌های حمایتی دولت چین در حوزه تجارت الکترونیک، نه از طریق پرداخت یارانه‌های گسترده، بلکه با تشویق صنایع سنتی به پیوستن و ادغام در پلتفرم‌های دیجیتال شکل گرفت؛ سیاستی که موجب شد کسب‌وکارهای قدیمی نیز از مزایای اقتصاد دیجیتال بهره‌مند شوند و رشد این بخش شتاب بیشتری بگیرد.

چین تنها نمونه این رویکرد نیست. چه کسی می‌توانست پیش‌بینی کند که نیجریه از نظر تعداد تولیدات، به دومین صنعت بزرگ فیلم‌سازی جهان تبدیل شود؟ یا اینکه صنعت مد و پوشاک، با بهره‌گیری از ظرفیت‌های تجارت الکترونیک، به یکی از سریع‌ترین صنایع خلاق در حال رشد آفریقا بدل شود؟

به‌طور کلی، بسیاری از بخش‌های پویا، خلاق و دیجیتالی که امروز در آفریقا از پایین و به ابتکار کارآفرینان محلی در حال شکل‌گیری هستند، با تصویر سنتی سیاست صنعتی – یعنی کارخانه‌های دارای سرمایه‌گذاری خارجی و شهرک‌های صنعتی – سازگاری ندارند و آن الگوی قدیمی را به چالش می‌کشند.با این حال، پژوهش‌های میدانی من در نیجریه نشان می‌دهد که کارآفرینان این بخش‌های نوظهور، هنگامی که می‌خواهند فعالیت خود را گسترش دهند و از حمایت‌های مالی یا دولتی بهره‌مند شوند، با موانع جدی روبه‌رو هستند. بانک‌ها از اعطای وام به کسب‌وکارهایی که وثیقه‌های فیزیکی و سنتی در اختیار ندارند خودداری می‌کنند و مدیران و کارشناسان دولتی نیز اغلب شرکت‌هایی را که در چارچوب‌های مرسوم «راهبردی» تلقی نمی‌شوند، نادیده می‌گیرند.

به این ترتیب، بسیاری از نوآورترین و خلاق‌ترین بخش‌های اقتصاد، نه به دلیل ضعف ایده یا نبود ظرفیت رشد، بلکه به دلیل محدودیت‌های نظام مالی و نگاه سنتی سیاستگذاران، از دسترسی به منابع و حمایت‌های لازم برای توسعه محروم می‌شوند.

در قرن بیست‌ویکم، عدم‌قطعیت – یعنی وجود فرصت‌ها و امکان‌های ناشناخته – یک نقص یا اختلال در نظام اقتصادی نیست، بلکه یکی از ویژگی‌های ذاتی آن است. از این رو، طراحی سیاست صنعتی در چنین شرایطی تنها با فاصله گرفتن از نئولیبرالیسم امکان‌پذیر نیست؛ بلکه مستلزم نوعی نگرش تازه به اقتصاد سیاسی است که من آن را AIM می‌نامم؛ مخفف سه ویژگی تطبیقی (Adaptive)، فراگیر (Inclusive) و اخلاق‌محور (Moral).

رویکرد AIM یکی از بنیادی‌ترین فرض‌های برنامه‌ریزی از بالا به پایین را به چالش می‌کشد؛ این فرض که سیاستگذاران از پیش پاسخ درست را می‌دانند و می‌توانند مسیر آینده را با اطمینان ترسیم کنند. در دنیای امروز، این فرض بیش از هر زمان دیگری اعتبار خود را از دست داده است.

اما این بدان معنا نیست که دولت‌ها در برابر آینده‌ای نامطمئن ناتوان و بی‌دفاع هستند. برعکس، معنای آن این است که باید  فرانهادها  (Meta-Institutions) یا نهادهایی طراحی و ایجاد شوند که امکان کشف، یادگیری، آزمایش و نوآوری را فراهم کنند؛ نوآوری‌هایی که اغلب نه بر اساس برنامه‌ریزی دقیق، بلکه به شکلی غیرمنتظره و در جریان تعاملات اجتماعی و اقتصادی پدیدار می‌شوند.

به بیان دیگر، وظیفه دولت در عصر عدم‌قطعیت این نیست که آینده را پیش‌بینی کند، بلکه باید محیطی بسازد که در آن ایده‌های نو بتوانند آزموده شوند، تجربه‌های موفق شناسایی شوند و فرصت‌های تازه، هرچند پیش‌بینی‌ناپذیر، مجال رشد و شکوفایی پیدا کنند.

پیامی که سایر کشورها می‌توانند از این تجربه بگیرند، این نیست که باید از چین تقلید کنند. درس اصلی این است که چالش سیاست صنعتی در عصر عدم‌قطعیت، صرفاً انتخاب برندگان نیست، بلکه کشف آنهاست. و هنگامی که این برندگان شناسایی شدند، حمایت از آنها باید فراتر از ابزارهای متعارفی مانند تعرفه‌ها و یارانه‌ها رفته و متناسب با ویژگی‌های هر بخش طراحی شود. در واقع، برخی از مؤثرترین سیاست‌های حمایتی دولت چین در حوزه تجارت الکترونیک، از راهبردهایی ناشی شد که صنایع سنتی را تشویق می‌کرد تا خود را با پلتفرم‌های دیجیتال یکپارچه کنند.

_____________
* فلاپی‌دیسک (Floppy Disk) وسیله‌ای برای ذخیره اطلاعات بود که در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ کاربرد فراوان داشت، اما امروزه تقریباً به‌طور کامل منسوخ شده است. بسیاری از رایانه‌های جدید حتی محلی برای قرار دادن فلاپی‌دیسک ندارند. بنابراین، اگر کسی امروز به شما یک فلاپی‌دیسک بدهد، احتمالاً هیچ استفاده عملی برای آن نخواهید داشت.
یوئن یوئن آنگ، استاد اقتصاد سیاسی دانشگاه جانز هاپکینز و مدیر پروژه The Polytunity Project و برنامه The Multipolar World & US-China Roundtables، با این مقاله از نوعی سیاست صنعتی دفاع می‌کند که به جای پیش‌بینی آینده، ظرفیت سازگاری با آینده‌ای نامطمئن را در مرکز توجه قرار می‌دهد.