منابع آبی ایران، نزدیک شدن به روز آخر

مرکز پژوهش‌های مجلس بودجه بخش آب و برق را نیازمند بازبینی جدی دانست

شرایط آبی کشور خوب نیست و استان‌های خراسان شمالی، البرز، گیلان، چهارمحال و بختیاری، فارس، بوشهر، زنجان، سمنان، خراسان رضوی، تهران و قزوین شرایط سختی از نظر منابع آبی دارند.

کشور در حال تجربه تنش جدی آبی است. خشکسالی‌های متوالی طی سال‌های گذشته سبب شده برداشت‌های بیش از اندازه‌ای از آب‌های زیرزمینی انجام شود و با حفر چاه‌های عمیق، وضعیت آب کشور را به سطح بحرانی برساند. از نشانه‌های این وضعیت علاوه بر آثار خشکسالی در خشک شدن دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و تالاب‌ها، می‌توان به فرونشست زمین، تخریب کیفیت آب، فرسایش خاک، بیابان‌زایی و طوفان گرد و غبار بیشتر اشاره کرد. برخی کارشناسان می‌گویند پایتخت می‌تواند مرکز این بحران باشد.

خشکسالی‌هایی که طی سال‌های گذشته اتفاق افتاده، معیشت مردم را تهدید می‌کند. مرداد ۱۳۹۸ طبق برآورد «مؤسسه منابع جهان» در «اطلس خطرات آبی»، ایران در رده چهارم بعد از قطر، اسرائیل و لبنان در نزدیک شدن به «روز آخر» یعنی روزی که منابع آبی در آن ممکن است به پایان برسد، قرار دارد.

روزنامه واشینگتن‌پست در تیرماه ۱۳۹۳، اعلام کرد ایران در بین ۲۴ کشوری قرار دارد که وضعیت آب در آن‌ها خطرناک است. واشینگتن‌پست، بحران ایران را ناشی از برنامه‌ریزی نادرست دانست. در خرداد سال ۱۳۹۳ نیز خبرگزاری جهانی طبیعت با انتشار خبری، بحران شدید آب را برای ایران بزرگ‌ترین چالش در دوران معاصر خواند. در این گزارش آمده‌است که براساس مستندات راهبردهای بین‌المللی آینده (FDI)، ایران از سال‌ها پیش در معرض بحران آب قرار داشته‌است، اما در سه دهه اخیر برای آن گامی برداشته نشده‌است. این گزارش حاکی از آن است که ایران از مرحله آمادگی برای خطر عبور کرده و هم‌اکنون در خطر قرار دارد.

در سال ۱۴۰۰، بارندگی‌ها در کشور ۵۰ درصد نسبت به سال پیش از آن کاهش یافت و ۴۰ درصد از میانگین بلندمدت کمتر شد و یکی از خشک‌ترین سال‌های نیم قرن اخیر کشور را رقم زد. در استان‌هایی مانند هرمزگان، سیستان و بلوچستان، فارس، کرمان، خراسان رضوی و خراسان جنوبی کمبود بارش‌ها بین ۵۰ تا ۸۵ درصد گزارش شده‌است. از سویی دیگر در غرب و جنوب غرب کشور در استان‌های کردستان، کرمانشاه، ایلام، لرستان و چهارمحال و بختیاری نیز کاهش بارش‌ها کاملاً محسوس است. همچنین دمای هوا در بهار ۱۴۰۰ حدود دو تا سه درجه بیشتر از میانگین بلندمدت کشور شد. این خشکسالی موجب ایجاد بحران‌هایی در تهیه آب آشامیدنی، تولید محصولات کشاورزی و تولید برق در ایران شده‌است.

نگاه بودجه به آب

در خصوص میزان توجه دولت و مجلس در سند مالی ۱۴۰۳ به بخش آب، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بودجه بخش آب، برق و هسته‌ای پرداخته و در عین حال تاکید کرده است که با توجه به اینکه برخلاف روال جاری سال‌های گذشته، بودجه در دو بخش جداگانه تدوین و مورد بررسی قرار گرفته، بررسی این دو بخش به صورت مستقل، امکان تطبیق اعداد و ارقام، طرح‌ها و روند کمی بودجه‌ریزی در بخش آب را از بین برده است.

بخش اول، شامل ماده واحده لایحه بودجه در اسفندماه سال ۱۴۰۲ تصویب و ابلاغ شده است. در بخش اول لایحه بودجه، بندهای مرتبط با بخش آب ذیل تبصره «۷» ارائه شده که شامل موضوعاتی ازجمله اعتبارات مربوط به سیسـتم‌های نوین آبیاری، دریافت حق‌النظاره و مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام‌شده آب شرب و خدمات فاضلاب بوده است.

جداول پیوست لایحه بودجه شامل اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، درآمدها و واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی و بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز در فروردین‌ماه سال ۱۴۰۳ به مجلس شورای اسلامی جهت بررسی و تصویب ارائه شده است.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در شرایطی به مجلس شــورای اسلامی تقدیم شده است که تا زمان تهیه این گزارش، قانون برنامه هفتم پیشــرفت به تصویب نهایی شورای نگهبان نرسیده است. با توجه به اهمیت برنامه‌های توسعه در جهت‌دهی به بودجه‌ریزی‌های ســالیانه، لازم است در بررسی لایحه بودجه سال۱۴۰۳ به‌عنوان اولین سال اجرای برنامه هفتم، احکام و اهداف برنامه نیز مدنظر قرار گرفته و لایحه بودجه به لحاظ همسویی با برنامه هفتم نیز مورد توجه و بررسی قرار گیرد.

احکام برنامه هفتم نادیده گرفته شد

در رابطه با احکام مربوط به بخش آب، در بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و سال‌های پیشین بسیار محدود شده است. به غیر از برخی از احکام مندرج در قوانین بودجه سنوات گذشته که ماهیت غیربودجه‌ای داشته و از لایحه پیشنهادی حذف شده‌اند، موارد متعددی از احکام بودجه‌ای نیز در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حذف شده و مغفول مانده است. همچنین موارد متعددی از احکام برنامه هفتم توسعه نیز ماهیت بودجه‌ای داشته و به‌نظر می‌رسد الزامات اجرایی شــدن آنها از طریق اختصاص اعتبار در لایحه بودجه سال۱۴۰۳ که اولین سال اجرای برنامه هفتم توسعه خواهد بود، باید لحاظ شود؛ اما متأسفانه بسیاری از این موارد نیز نادیده گرفته شده است.

احکام مربوط به بخش برق و انرژی هسته‌ای شامل مواردی همچون عوارض برق، بیمه مشترکان خانگی و تجاری برق، پیش‌بینی منابع مالی برای تأمین برق شهرک‌های صنعتی و نحوه خرید برق از نیروگاه اتمی بوشهر می‌شوند. در بخش آب نیز مواردی در رابطه با اعتبارات مربوط به سیستم‌های نوین آبیاری، دریافت حق‌النظاره و مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام‌شده آب شرب و خدمات فاضلاب بیان شده است.

۴۴ هزار میلیارد تومان برای آب

در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ اعتبارات قابل قبولی برای بخش آب از ردیف‌های متفرقه (موضوع جدول ۱-۷ پیوست جداول کلان لایحه بودجه) لحاظ شده است. برخی از طرح‌های مهم ذیل این جدول و اعتبار مربوط به آن عبارتند از: اعتبار تملک احداث و تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام؛ مهار، تأمین و انتقال آب و طرح‌های برقابی کشور از محل انتشار اوراق مالی اسلامی (معادل ۸۰,۰۰۰,۰۰۰ میلیون ریال)، اعتبار تملک تأمین آب، آبرسانی اضطراری به شهرها و روستاها با اولویت مشارکت بخش غیردولتی و جبران حقابه‌های قانونی منتقل‌شده به بخش شرب (معادل ۶۱,۶۰۰,۰۰۰ ریال) و اعتبار تملک مطالعات و اکتشاف آب‌های ژرف- با اولویت زابل و طبس (معادل ۲,۰۰۰,۰۰۰ ریال).

درخصوص تعداد طرح‌های مربوط به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش آب (موضوع جدول ۱ پیوست ۱ لایحه بودجه) حداقل ۵۴۵ طرح مربوط به بخش آب است که برای طرح‌های مذکور در لایحه ۱۴۰۳ اعتباری برابر حدود ۴۴۴،۰۰۰،۰۰۰ میلیون ریال لحاظ شده است که نسبت به رقم مصوب در قانون بودجه ۱۴۰۲ از رشد حدود ۵۰ درصدی برخوردار است. نکته قابل نقد در طرح‌های مذکور، سال شروع و پایان آنهاست که با توجه به محدودیت اعتبارات، تعدد طرح‌ها و لزوم اولویت‌بندی آنها، در برخی موارد نیاز به بازبینی و نظارت جدی دارد.

رویکردها تغییری نکرده است

ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور، مشتمل بر ۱۵ تبصره بوده که تبصره «۷» آن شامل ۱۷ بند است و عمدتاً به مسائل بودجه‌ای بخش آب، برق و انرژی هسته‌ای پرداخته است. در بخش برق، از مهمترین موضوعاتی که در برنامه هفتم به آنها پرداخته شده، می‌توان به تنوع‌بخشی به سبد تولید برق، رشد معاملات برق در بورس انرژی و صادرات برق توسط بخش خصوصی اشاره کرد. اما بررسی احکام بخش برق و هسته‌ای لایحه بودجه نشان‌دهنده عدم تغییر رویکرد احکام این بخش است.

چراکه احکامی ناظر به عوارض برق، بیمه مشترکان خانگی و تجاری برق، پیش‌بینی منابع مالی برای تأمین برق شهرک‌های صنعتی و نحوه خرید برق از نیروگاه اتمی بوشهر که در قانون بودجه سال۱۴۰۲ تصویب شده بودند، با تغییرات جزئی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نیز ارائه شده‌اند. در بندهای مرتبط با بخش آب نیز مواردی در رابطه با اعتبارات مربوط به سیستم‌های نوین آبیاری، دریافت حق‌النظاره و مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام‌شده آب شرب و خدمات فاضلاب بیان شده است. استفاده از ظرفیت قوانین بودجه سنواتی برای دستیابی به اهداف برنامه‌های پنج‌ساله و تسهیل اجرای قوانین لازم بوده و ضروری است که احکام بودجه‌ای مرتبط با این قوانین بالادستی لحاظ شود.

در سال‌های اخیر افزایش میزان تقاضای برق در اوج مصرف تابستان و عدم رشد ظرفیت تولید برق متناسب با تقاضا، باعث ایجاد اختلاف قابل‌توجهی میان عرضه و تقاضا شده که منجر به اعمال طرح‌های مدیریت مصرف شده است؛ به‌طوری‌که در اوج مصرف تابستان سال ۱۴۰۲ اختلاف میان این دو به مقدار قابل توجه ۱۲,۴۰۰ مگاوات رسید.

همچنین در بخش آب نیز وقوع کم‌آبی‌ها و خشکسالی‌های متعدد در دو دهه اخیر یا به عبارت دیگر بحران آب از یک طرف به همراه وقوع برخی سیل‌ها در سال‌های اخیر و همچنین کمبود اعتبارات با توجه به شرایط نامناسب اقتصادی کشور از طرف دیگر، باعث شده حساسیت بودجه‌ریزی برای بخش آب مضاعف شود.

مجلس شورای اسلامی با تصویب برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت کشور در جهت حل مشکلات این بخش گام برداشته است. انتظار می‌رود قوانین بودجه سنواتی نیز بستر مناسبی برای اجرای این قوانین و حل مشکلات موجود ایجاد کنند. لذا لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور باید از این منظر مورد بررسی قرار گیرد.

نقاط قوت و ضعف

در تبصره «۷» لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور شامل موضوعاتی مانند خرید برق از نیروگاه اتمی بوشهر براساس هزینه تمام‌شده برق، تخصیص ۵۰ درصد از درآمد حاصل از اصلاح بهای برق صنایع در شهرک‌ها و نواحی صنعتی به تأمین برق شهرک‌های صنعتی و نوسازی شبکه انتقال، اعتبارات مربوط به سیستم‌های نوین آبیاری، دریافت حق‌النظاره و مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و تمام‌شده آب شرب و خدمات فاضلاب مطرح شده‌اند.

همچنین عوارض برق و تخصیص آن میان شرکت‌های توانیر و ساتبا و تعیین مبلغ بیمه مشترکان خانگی و تجاری در ادامه این تبصره آمده است. اما موضوعات مهمی مانند انتقال یارانه‌های انرژی به انتهای زنجیره تولید برق (موضوع ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق)، تعیین تعرفه سوخت نیروگاه‌های خودتأمین برای آن بخش از برق تولیدی که صنایع مربوطه مصرف می‌کنند، رونق‌بخشی به بازار بورس برق و همچنین برقراری انشعاب‌های غیردائم برق مورد توجه قرار نگرفته‌اند.

انتقال یارانه‌ها به زنجیره قبل از مصرف‌کننده

یکی از مهمترین مواد قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، ماده ۱۰ این قانون است که تهیه برنامه حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌ها به انتهای زنجیره قبل از مصرف‌کننده نهایی را تکلیف کرده است. این کار تأثیر مستقیمی بر کاهش ناترازی مالی صنعت برق، افزایش راندمان نیروگاه‌های کشور، جلوگیری از قاچاق سوخت و تنوع‌بخشی به سبد تولید برق خواهد داشت.

در این راستا پیشنهاد می‌شود وزارت نیرو مکلف شود برنامه حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق را بدون افزایش هزینه برق مشترکان ناشی از این حکم، در سال ۱۴۰۳ تهیه و اعمال کند و به منظور تضمین اجرای این بند، در صورت عدم اجرای برنامه مذکور جریمه مالی برای شرکت مربوطه (شرکت تولید نیروی برق حرارتی) تعیین شود.

طبق ماده  ۴ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، صنایع انرژی‌بر مکلف به احداث ۹۰۰۰ مگاوات نیروگاه خودتأمین حرارتی شده‌اند. از طرفی در ماده  ۱۶ این قانون تعرفه سوخت نیروگاه‌های خودتأمین برای آن بخش از برق تولیدی که تحویل شبکه سراسری می‌شود، تعیین شده است. اما تعرفه سوخت این نیروگاه‌ها برای بخشی از برق تولیدی که در صنایع مذکور به مصرف می‌رسد، تعیین‌تکلیف نشده است.

این مسئله مطالعات احداث نیروگاه‌های حرارتی توسط صنایع انرژی‌بر را با چالش مواجه کرده است. لذا پیشنهاد می‌شود تعرفه سوخت مصرفی نیروگاه‌های خودتأمین موضوع ماده ۴ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، برای آن بخش از برق تولیدی که صرف مصارف داخلی صنایع می‌شود، توسط وزارت نیرو به‌گونه‌ای تعیین شود که هزینه تمام‌شده برق تولیدی آن از متوسط نرخ قراردادهای تبدیل انرژی (ای سی اِی) بیشتر نشود.

در رابطه با بندهای مرتبط با بخش آب، احکام مرتبط با این بخش در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و سال‌های پیشین بسیار محدود شده است که لازم است نواقص موجود مرتفع شده و احکامی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مغفول مانده، تعیین‌تکلیف شوند. همچنین موارد متعددی از احکام برنامه هفتم پیشرفت نیز ماهیت بودجه‌ای داشته و به نظر می‌رسد الزامات اجرایی شدن آنها از طریق اختصاص اعتبار در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ که اولین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت خواهد بود، می‌بایست لحاظ شود.

در رابطه با بندهای مرتبط با بخش آب در تبصره «۷» لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ در بند «الف» در خصوص تأمین اعتبارات بلاعوض برای سیستم‌های نوین آبیاری، به دلیل چالش‌های ناشی از عدم لحاظ دید جامع نسبت به بیلان آب (که بارها و به انحاء مختلف توسط مرکز پژوهش‌ها متذکر شده است)، سهم یادشده در تبصره مذکور از ۸۵ درصد در برنامه توسعه پیشین به ۷۰ درصد تقلیل یافته است و همچنین تاکید شده است که باید آب صرفه‌جویی‌شده در بخش کشاورزی در طول اجرای برنامه، صرفاً صرف تعادل‌بخشی آبخوان شده و تخصیص آن به سایر مصارف غیر از آب شرب ممنوع باشد که این امر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مثبت ارزیابی می‌شود. نکته دیگر در خصوص بند مذکور آن است که به نظر می‌رسد سهم کمک بلاعوض دولت در این بند باید به صورت «حداکثر ۷۰ درصد» اصلاح شود.

به دو قانون مانع‌زدایی از صنعت برق و برنامه هفتم توجه نشده

ناترازی مالی صنعت برق و عدم تنوع سبد تولید برق کشور از جمله مهمترین چالش‌های صنعت برق هستند که بایستی در سیاستگذاری در این حوزه مورد توجه قرار گیرند. بررسی بخش برق و انرژی هسته‌ای لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور نشان‌دهنده تکرار بخشی از احکام قوانین بودجه سال‌های قبل در این بخش است.

از طرفی، با تصویب قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و تقدیم لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت بخشی از احکام این بخش در قالب قوانین دائمی ارائه شده‌اند.

دو قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت از جمله مهمترین قوانینی هستند که احکام بخش برق لایحه بودجه بایستی ناظر به اجرای آنها تدوین شود. اما بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حاکی از عدم توجه کافی به این مهم در تدوین لایحه بودجه است.

در رابطه با احکام مربوط به بخش آب در حالی که بودجه سال ۱۴۰۳ در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و سال‌های پیشین بسیار محدود شده است، به غیر از برخی از احکام مندرج در قوانین بودجه سنوات گذشته که ماهیت غیربودجه‌ای داشته و از لایحه پیشنهادی حذف شده‌اند، موارد متعددی از احکام بودجه‌ای نیز در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حذف شده و مغفول مانده است. همچنین موارد متعددی از احکام برنامه هفتم پیشرفت نیز ماهیت بودجه‌ای داشته و به نظر می‌رسد الزامات اجرایی شدن آنها از طریق اختصاص اعتبار در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ که اولین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت خواهد بود، می‌بایست لحاظ شود.

اما متأسفانه بسیاری از این موارد نیز نادیده گرفته شده است. البته ذکر این نکته ضروری است که الزاماً لحاظ تمامی موارد و احکام برنامه هفتم پیشرفت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نیز امکان‌پذیر نبوده (مانند منوط کردن اجرای یک حکم به آیین‌نامه اجرایی) و شروع اجرا و تعیین ابعاد برخی از احکام در بازه‌های زمانی مشخص‌شده در آینده خواهد بود لذا پیش‌بینی برنامه اعتبارات مورد نیاز آنها متناسب با زمان اجرای آنها در آینده الزامی خواهد بود.

با وجود موارد فوق و همچنین با عنایت به عدم ارائه جداول پیوست لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ممکن است برخی از مواردی که از قانون بودجه ۱۴۰۲ و برنامه هفتم در لایحه پیشنهادی لحاظ نشده است، تحت ردیف‌های بودجه‌ای پوشش داده شوند، کماکان که این روال در قوانین بودجه سال‌های سابق نیز وجود داشته است.

در تابستان ۱۳۹۴، ششمین برنامه توسعه کشور که توسط دولت یازدهم تدوین و در مجلس به تصویب رسید، به بحران کمبود آب اشاره‌ نکرد. هرچند ایران از نظر بیشتر شاخص‌های ناپایداری محیطی در صدر لیست جهانی قرار دارد و مسئولان می‌گویند که بحران خشکسالی و فرونشست زمین و اتلاف منابع آب زیرزمینی، سبب شده تا ۱۰ سال آینده احتمال تعطیلی مطلق کشاورزی در کشور وجود داشته باشد اما برنامه منسجم و قابل اجرایی برای عبور از این تنش دیده نمی‌شود.

عواملی مانند یارانه محصولات پرمصرف آب، اجازه حفر چاه‌های غیرمجاز، آلودگی منابع آب و عدم آگاهی عمومی در مورد حفاظت از آن، به این بحران کمک کرده‌اند.

گزارش جهانی نشان می‌دهد که ظرفیت فعلی ایران برای شیرین‌سازی آب حدود ۴۰۰،۰۰۰ مترمکعب در روز است. پیش‌بینی می‌شود که پروژه به تعویق افتاده انتقال آب خلیج‌فارس در بندرعباس، ظرفیت بسیار مورد انتظار ۱/۶میلیون مترمکعب در روز را داشته باشد.

روزنامه هم‌میهن