نویسندگان: استیسی ای. گودارد، رونالد آر. کربس، کریستین کرودر-سونن و برتولد ریتبرگر
۲۸ ژوئیه ۲۰۲۵

نظم بین‌المللی لیبرال در حال مرگ است و حامیان آن در آن سوی اقیانوس اطلس در سوگ هستند. در طول اولین دولت ترامپ، بسیاری انکار می‌کردند، اما اکنون تعداد کمی این کار را می‌کنند. برخی عصبانی هستند و یک شرور ـــ معمولاً دونالد ترامپ، رئیس جمهور ایالات متحده ـــ را به خاطر نابودی غیرضروری آنچه برایشان عزیز است، محکوم می‌کنند و قول می‌دهند که برای تقویت نهادهای جهانی قدم بردارند: به عنوان مثال، در ماه مارس، آنالنا بئربوک، وزیر امور خارجه آلمان، اعلام کرد که “زمان بی‌رحمی آغاز شده است که در آن ما باید بیش از هر زمان دیگری از نظم بین‌المللی مبتنی بر قانون و قدرت قانون در برابر قدرت قوی‌ترین‌ها دفاع کنیم.” دیگران، مانند مارک روته، دبیرکل ناتو، و کی‌یر استارمر، نخست‌وزیر بریتانیا، امیدوارند که بتوانند چانه بزنند ـــ اینکه با زانو زدن در برابر کاخ سفید و چاپلوسی ترامپ، بتوانند ایالات متحده را متقاعد کنند که دوباره در اتحادهای تاریخی خود سرمایه‌گذاری کند و از اصول کلیدی مانند حاکمیت ارضی دفاع کند. برخی دیگر نیز افسرده هستند، تسلیم مرگ نظم شده‌اند، اما قادر به تصور آینده‌ای جایگزین نیستند.

به نظر می‌رسد تعداد کمی از این سوگواران واقعاً آماده پذیرش مرگ نظم هستند. اما باید این کار را انجام دهند. دعا برای احیای آن نه تنها ساده‌لوحانه است، بلکه نتیجه معکوس دارد. همه این واکنش‌ها، عمیق‌ترین بیماری نظم را اشتباه تشخیص می‌دهند و بنابراین درمان اشتباهی را تجویز می‌کنند. بحران نظم بین‌المللی لیبرال را نمی‌توان به گردن نوع خاص سیاست‌های پوچ‌گرایانه ترامپ، نه به چرخش نئولیبرالیستی سخت این نظم در دهه ۱۹۹۰، و نه به ظهور قدرت‌های تجدیدنظرطلب و غیرلیبرال مانند چین و روسیه انداخت.

این عوامل نقش داشتند، اما نظم پس از جنگ در نهایت رو به زوال گذاشت، زیرا آنچه بسیاری آن را بزرگترین نقطه قوت آن می‌دانستند ـــ چگونگی ریشه داشتن نهادها، هنجارها و قوانین آن بر اصول لیبرال ـــ در واقع منبع ضعف بود. با ارائه کالاهای عمومی مورد تایید جهانی، ایجاد نهادهای فراگیر و تعهد به حاکمیت قانون، حامیان آن معتقد بودند که این نظم به طور خاص مقاوم خواهد بود.

با این حال، پیامد غیرمنتظره، نظمی بود که انعطاف‌ناپذیر و بی‌مسئولیت بود و تنها نیروهایی را که خواستار نابودی آن بودند، تشویق می‌کرد. به طور متناقض، اگر قرار است یک نظم بین‌المللی چندجانبه و مشارکتی که صلح و رفاه را تسهیل می‌کند و به دموکراسی‌های لیبرال اجازه رشد می‌دهد، احیا شود، ساختار و رویه‌های آن را نمی‌توان بیش از حد به اصول لیبرال پیوند داد. در عوض، باید به شکلی بسیار عمل‌گرایانه‌تر و کثرت‌گراتر احیا شود که جایگزین رویه‌گرایی لیبرال با رقابت سیاسی بیشتر شود.

داستان‌های بلند

روایات زیادی در مورد نابودی نظم بین‌المللی پس از جنگ وجود دارد، اما آنها معمولاً یک نقطه منشأ مشترک دارند و فصل‌های اول آنها با هم همپوشانی دارند. در اواخر دهه ۱۹۴۰، رهبران غربی با اشتیاقی خالصانه برای اجتناب از اشتباهات منفعت‌طلبانه و کوته‌بینانه‌ای که منجر به فاشیسم و جنگ جهانی دوم شده بود، دست و پنجه نرم می‌کردند. آنها به رهبری ایالات متحده، نهادهایی مانند سازمان ملل متحد، صندوق بین‌المللی پول، بانک جهانی و توافقنامه عمومی تعرفه و تجارت (GATT) را برای محافظت از مرزهای دولتی، تشویق جریان آزادتر کالا، پول و ایده‌ها، ترویج توسعه اقتصادی و ثبات پولی و عقب راندن کمونیسم و سایر نیروهای سیاسی غیرلیبرال ایجاد کردند. این هنجارها و نهادها، نظمی بین‌المللی ایجاد کردند که رفتار مشروع دولت را مطابق با تعهدات لیبرال تعریف می‌کرد. برای مدتی، طبق روایت‌های غالب از زوال آن، نظم بین‌المللی پس از جنگ تا حد زیادی، به ویژه در غرب، موفق شد. و رهبر شناخته‌شده آن، ایالات متحده، یک هژمون فوق‌العاده خیرخواه بود.

سپس روایت‌ها متفاوت می‌شوند. یک خط داستانی، سقوط این نظم را به ریاکاری اساسی و اغلب پنهان آن نسبت می‌دهد. در این روایت، این نظم هرگز به طور کامل به کالاهای عمومی که وعده داده بود، عمل نکرد، زیرا ایالات متحده و دیگر بازیگران قدرتمند آن را دستکاری کردند تا مطمئن شوند که سهم نامتناسبی از دستاوردها را به دست خواهند آورد. آنها هرگز اجازه جریان آزاد تجارت، سرمایه‌گذاری، ایده‌ها و مردم را ندادند، زیرا از جهانی با برابری واقعی می‌ترسیدند. در نتیجه، کشورهای حاشیه‌ای همیشه در حال دویدن بودند اما هرگز به آنها نمی‌رسیدند. راه حل: قدرت و امتیاز را به طور کامل از نظم بین‌المللی حذف کنید تا در نهایت به آرمان‌های لیبرال ادعایی خود عمل کند.

روایت دوم، که غم‌انگیزتر است، زوال نظم را به پیروزی‌طلبی پس از جنگ سرد نسبت می‌دهد. پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، قدرت بیش از حد ایالات متحده و متحدانش به آنها اجازه داد تا برای تکمیل دنیای «آزادی تحت قانون» که مدت‌ها در مورد آن خیال‌پردازی کرده بودند، تلاش کنند. آنها استانداردهای بسیار بالایی از حکومت لیبرال را در بسیاری از حوزه‌های سیاست‌گذاری خیلی سریع اعمال کردند. آنها به مجموعه‌ای رو به رشد از بوروکراسی‌ها و دادگاه‌های بین‌المللی که فاقد مشروعیت اعطا شده توسط انتخابات دموکراتیک بودند و به نظر می‌رسیدند، و اغلب هم بودند، دور و غیرپاسخگو بودند، اقتدار بخشیدند. راه حل: بازگرداندن نوعی نظم که در دهه‌های بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم رونق گرفته بود، زمانی که شبکه نهادهای بین‌المللی کمتر متراکم بود و آن نهادها با رویکردی سبک‌تر عمل می‌کردند.

داستان سوم، فروپاشی نظم را به خرابکاری نسبت می‌دهد. در این روایت، پس از جنگ سرد، ایالات متحده و متحدانش به طور گزینشی از کشورهای غیرلیبرال مانند چین و روسیه در نهادهای نظم استقبال کردند، به این امید که ورود آنها به نظم، آزادسازی آنها را تشویق کند. اما این استراتژی تعامل شکست خورد. ظهور چین و بازگشت روسیه، نظم را از درون تضعیف کرد. در همین حال، هر چه این نظم در ایجاد رفاه بیشتر موفق می‌شد، واکنش منفی مردم رنجیده در اروپا، آمریکای شمالی و استرالیا را بیشتر برمی‌انگیزد، کسانی که معتقد بودند «ظهور بقیه»، به قول فرید زکریای روزنامه‌نگار، به ضرر آنها تمام شده است. راه حل: بیرون راندن آن دسته از دولت‌هایی که واقعاً معتقد نیستند.

آنچه هر سه روایت در آن مشترک هستند، آرزوی نوستالژیک برای بازگشت به لحظه‌ای است که نظم بین‌المللی کارآمد بود. آنها تصور می‌کنند که به گذشته سفر کنند، درست قبل از اینکه اوضاع خراب شود. با این حال، هر سه روایت در این امر ناکام می‌مانند زیرا متوجه نمی‌شوند که مرگ این نظم از پیش مقدر شده بود. بیماری‌ای که در نهایت برای نظم بین‌المللی پس از جنگ کشنده بود، در DNA لیبرال آن رمزگذاری شده بود.

اصول اولیه

قدرت آمریکا نظم بین‌المللی را که پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت، ساخت و حفظ کرد، اما لفاظی‌های لیبرال هدف آن را تعریف کردند، طرح آن را پی‌ریزی کردند و به این نظم مشروعیت بخشیدند. مدافعان آن استدلال می‌کردند که یک نظم بین‌المللی، منافع جهانی را که همه افراد عاقل آرزوی آن را دارند، پیش می‌برد. از آنجا که همه مردم خواهان آزادی برای دنبال کردن منافع خود به هر شکلی که صلاح می‌دانند هستند، این نظم موانع اقتصادی و سیاسی را برای آن آزادی از بین می‌برد.

بنیانگذاران و حامیان این نظم همچنین معتقد بودند که نهادهای آن ضروری هستند زیرا کالاهای عمومی که آنها تضمین می‌کنند در غیر این صورت کمیاب خواهند بود. حامیان، مطابق با فرضیات لیبرال فردگرایانه، معتقد بودند که حتی اگر همه کالاهای مشترک، مانند امنیت جمعی و تجارت آزاد را بخواهند، ترجیح می‌دهند که دیگران هزینه‌های تأمین آن کالاها را بپردازند. این به نظر درس روشنی از سیاست بین‌الملل بین دو جنگ جهانی بود، زمانی که سیاست‌های تجاری «همسایه را فقیر کن» منجر به حمایت‌گرایی خود ـــ نابودکننده شد و منافع شخصی کوته‌بینانه، جامعه ملل را تضعیف کرد.

در نهایت، نظم بین‌المللی پس از جنگ، مانند قوانین اساسی ملی لیبرال، به حاکمیت قانون برای مهار سیاست قدرت متوسل می‌شود. نهادهای آن شفاف و قوانین آن الزام‌آور خواهند بود، حتی برای کسانی که قوانین را نوشته‌اند. تصمیم‌گیری و اجرا از اعمال آشکار قدرت کشورها محافظت می‌شود. به گفته‌ی مورخ مارک مازور، نظم پس از جنگ «امکان ایجاد یک منطقه‌ی عاری از سیاست» را پیش‌بینی می‌کرد.

این استدلال‌ها که از پیش‌فرض‌های لیبرال گرفته شده و به زبان لیبرال بیان شده بودند، در حوزه‌های سیاست‌گذاری پدیدار شدند. هری ترومن، رئیس‌جمهور ایالات متحده، در سال ۱۹۴۹ اعلام کرد که یک رژیم تجاری بین‌المللیِ قانون‌مند به این معنی است که «همه‌ی کشورها، از جمله کشور خودمان، از یک برنامه‌ی سازنده برای استفاده‌ی بهتر از منابع انسانی و طبیعی جهان سود زیادی خواهند برد.» سازمان‌های امنیت جمعی، مانند سازمان ملل متحد و ناتو، به دلیل این حقیقت جهانی تأسیس شدند که، همانطور که کارلو اسفورزا، وزیر امور خارجه‌ی ایتالیا، در مراسم امضای پیمان آتلانتیک شمالی در سال ۱۹۴۹ بیان کرد، «هیچ ملتی در جهان نمی‌تواند در رفاه و صلح خود احساس امنیت کند اگر همه همسایگانش با خیال راحت به سمت اهداف رفاه و امنیت یکسانی گام برندارند.» نخست‌وزیر بلژیک، پلـــهنری اسپاک، اعلام کرد که از آنجا که ناتو خیر همه را پیش می‌برد، همه «مردم جهان حق دارند از آن شاد باشند.»

یک نسل بعد، متن پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای ۱۹۶۸ بیان می‌کرد که هدف آن جلوگیری از «ویرانی‌ای است که یک جنگ هسته‌ای بر سر تمام بشریت خواهد آورد». با وجود نابرابری که NPT بین کشورهای دارای سلاح هسته‌ای و کشورهای فاقد سلاح هسته‌ای رسمیت بخشید، این پیمان ظاهراً مشروع بود زیرا قوانینی داشت که امضاکنندگان آن آزادانه به آنها رضایت داده بودند و تکنوکرات‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) بی‌طرفانه آنها را اجرا می‌کردند. لیندون جانسون، رئیس جمهور ایالات متحده، هنگامی که NPT را امضا کرد، قول داد که «ایالات متحده از هیچ کشوری نمی‌خواهد هیچ گونه ضمانتی را که ما خودمان حاضر به پذیرش آن نیستیم، بپذیرد.»

بسیاری از این ادعاها آرمانی و برخی ریاکارانه بودند. امپراتوری‌ها ـــ چه لیبرال و چه کمونیست ـــ بر بخش‌های وسیعی از جهان تسلط داشتند، فقر و نابرابری فراگیر، وعده رفاه اقتصادی برای همه را تکذیب کرد و محدودیت‌های حمایت‌گرایانه در رژیم تجاری نوظهور گنجانده شد. گاهی اوقات، معماران انگلیسی‌-آمریکایی نظم پس از جنگ، سیاست قدرت را پذیرفتند، حتی در حالی که اعمال قدرت خود را در لفاظی‌های حقوق لیبرال پنهان می‌کردند.

اما اشتباه است که زبان لیبرالی را که نظم پس از جنگ را مشروعیت می‌بخشید، صرفاً لفاظی بدانیم. اصول لیبرال، نحوه واکنش مدافعان نظم به درخواست‌های اصلاحات و هدایت آنها را تعیین می‌کرد ـــ و در نهایت توانایی نظم را برای سازگاری با تکتونیک‌های در حال تغییر سیاست جهانی تضعیف کرد. لیبرالیسم نظم بین‌المللی به عامل نابودی آن تبدیل شد.

وابستگی به مسیر

همه نظم‌های بین‌المللی مورد مناقشه هستند؛ حتی فراگیرترین نظم، هزینه‌ها و مزایا را به طور ناموزون توزیع می‌کند. در دهه ۱۹۷۰، منتقدانی از آنچه در آن زمان به عنوان جهان سوم شناخته می‌شد، سیستم تجارت جهانی را به نفع ثروتمندان متمایل می‌دانستند و از چیزی که آن را نظم اقتصادی بین‌المللی جدید می‌نامیدند، حمایت می‌کردند، که با بهبود شرایط تجارت، اجازه دسترسی بیشتر کشورهای فقیرتر به بازارهای کشورهای ثروتمندتر و ترویج کمک‌های توسعه‌ای و انتقال فناوری، نابرابری اقتصادی را برطرف می‌کرد. بعدها، با تبدیل شدن چین به یک قدرت اقتصادی، این کشور خواستار افزایش نفوذ خود در سازمان تجارت جهانی (WTO) شد. اخیراً، رهبران هند این سوال را مطرح کرده‌اند که چرا ثروت رو به رشد کشورشان منجر به کسب کرسی دائم در شورای امنیت سازمان ملل نشده است. پس از آنکه جهانی شدن، مشاغل تولیدی را از اقتصادهای ثروتمند و صنعتی خارج کرد، پوپولیست‌ها در آن کشورها قول دادند که از قدرت دولتی برای مهار بازارها استفاده کنند.

اما قرار بود نظم بین‌المللی لیبرال پس از جنگ به طور منحصر به فردی قادر به هدایت این نوع نارضایتی به سمت اصلاحاتی باشد که اصول نظم و شکل اساسی آن را حفظ کند. از آنجا که این نظم، کالاهای عمومی را ارائه می‌داد، همه باید در بقای آن سهمی داشته باشند. از آنجا که نهادهای آن به روی همه باز بود، همه می‌توانستند شکایات خود را مطرح کرده و از طریق فرآیندهای موجود، جبران خسارت کنند. و اگر این فرآیندها شکست می‌خوردند، زیرا قوانین و رویه‌های نهادی برای بحث آزاد بودند، چالش‌ها می‌توانستند منجر به اصلاحات نهادی عمیق‌تر شوند. شکایات می‌توانستند پذیرفته شوند و از انقلاب جلوگیری شود.

این تئوری بود. اما در عمل، لفاظی‌های لیبرالی که زیربنای نظم بودند، فرآیندهایی را آغاز کردند که در نهایت منجر به سرکوب اعتراضات شد. توجیه این نظم بر اساس منافع جهانی و کالاهای عمومی به این معنی بود که کسانی که آن را به بی‌عدالتی سیستماتیک متهم می‌کردند، می‌توانستند ـــ و اغلب هم چنین می‌شد ـــ طرد شوند. اگر همه افراد عاقل و اخلاقی آنچه را که این نظم ارائه می‌داد، می‌خواستند، پس منتقدان یا غیرمنطقی و ناآگاه بودند یا غیراخلاقی و ریاکار. وقتی منتقدان از کشورهای جنوب جهان، دیدگاه رقابتی از تجارت را با محوریت منافع ملی کشورهای در حال توسعه مطرح کردند، مدافعانی مانند پیتر توماس باوئر، اقتصاددان برجسته بریتانیایی، آنها را به عنوان «بربرهای روشنفکر» که از درک «اصول اساسی اقتصاد» عاجز بودند، به سخره گرفتند. وقتی راس پروت، کارآفرین، در مبارزات انتخاباتی ریاست جمهوری ایالات متحده در سال ۱۹۹۲ به توافق‌نامه تجارت آزاد آمریکای شمالی پیشنهادی حمله کرد و در مناظره‌ای در آن سال پیش‌بینی کرد که منجر به «صدای مهیبی خواهد شد که به جنوب می‌رود»، اقتصاددانان جریان اصلی مانند پل کروگمن او را به «گفتن حرف‌های بی‌اساس و مخرب» متهم کردند. ال گور، نامزد معاونت ریاست جمهوری دموکرات، ادعا کرد که پروت صرفاً «سیاست منفی‌گرایی و ترس» را به نفع خود می‌فروشد. بیست و پنج سال بعد، سیاست حمایت از تولیدات داخلی ترامپ بخشی از چیزی بود که او و حامیانش را به «افرادی رقت‌انگیز» تبدیل کرد. کشورهایی که صرف نظر از نگرانی‌های امنیتی بسیار واقعی خود، به دنبال سلاح هسته‌ای بودند، اغلب با برچسب‌هایی مانند «یاغی»، «یاغی»، «سرکش»، «یاغی» یا حتی «شیطان» مورد انتقاد قرار می‌گرفتند.

حتی وقتی مدافعان این نظم اذعان می‌کردند که منتقدان حرف درستی می‌زنند، به شیوه‌هایی پاسخ می‌دادند که منتقدان را خنثی و دلسرد می‌کرد. مدافعان به جای پرداختن مستقیم به شکایات اساسی، اصلاحات رویه‌ای را مطابق با منطق مشروعیت‌بخش لیبرال این نظم اجرا کردند. اگر منتقدان کشورهای ثروتمند غربی را به عدم رعایت قوانین متهم می‌کردند، پاسخ لیبرال‌ها ساده بود: حذف نقاط ضعف، الزام‌آورتر کردن قوانین و اعطای اختیارات بیشتر به دادگاه‌ها و سازمان‌های بین‌المللی.

در نتیجه، در پاسخ به موج چالش‌ها، معماری منطقیـــحقوقی این نظم شکوفا شد. در مواجهه با بحث‌های مداوم در سازمان تجارت جهانی بر سر کشاورزی و مالکیت معنوی ـــ که اغلب کشورهای ثروتمند در شمال جهان را در مقابل کشورهای فقیرتر در جنوب جهان قرار می‌داد ـــ مقامات تجارت بین‌الملل قوانین را برای انعکاس منافع ملی متنوع تنظیم نکردند، بلکه در عوض سعی کردند قانون را بهتر مشخص کنند و ابهامات را از بین ببرند. در نتیجه، کشورها انعطاف‌پذیری کمتری برای تطبیق منافع داخلی خود داشتند، زیرا تلاش می‌کردند به قوانین سازمان تجارت جهانی پایبند باشند. برای تلاش برای جداسازی اجرای قوانین از سیاست قدرت، سازمان تجارت جهانی به دادگاه‌های تجاری مجهز شد که قدرت قضاوت در اختلافات و تفسیر و اجرای قانون را داشتند.

دیوان کیفری بین‌المللی برای پاسخگو کردن افراد، از جمله مقامات دولتی، در قبال جنایات سنگین تأسیس شد. داوری الزام‌آور از طریق بانک جهانی به قلب رژیم سرمایه‌گذاری بین‌المللی تبدیل شد. آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، اختیار بازرسی خود را به تأسیسات اعلام نشده گسترش داد، به بازرسان خود اجازه داد تا از روش‌های مداخله‌جویانه‌تری استفاده کنند و از کشورها خواست تا گزارش‌های جامع‌تری ارائه دهند. بوروکرات‌های بین‌المللی برای اداره امور بزرگ و کوچک، از جنایات علیه بشریت گرفته تا استانداردهای ایمنی کشتی‌های کروز، به میدان آمدند. طبق سالنامه سازمان‌های بین‌المللی، بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۲۰، گروه جهانی سازمان‌های بین‌المللی (از جمله سازمان‌های غیردولتی) از حدود ۶۰۰۰ به ۷۲۵۰۰ افزایش یافت.

برای لیبرال‌ها، خودسری دشمن مشروعیت در نظم‌های سیاسی و سیستم‌های حقوقی است و عدم قطعیت سرچشمه درگیری است. فرآیندهای شفافی که مبتنی بر قوانین روشن هستند و نتایج قابل پیش‌بینی به بار می‌آورند، پایه و اساس نظم و عدالت هستند. از دیدگاه لیبرال، حذف استثنائات و رفع ابهام، گام‌های ضروری برای رفع نواقص ذاتی این نظم هستند.

مخاطرات قانونی

نظم پس از جنگ زمانی نسبت به ابهام در قوانین و نهادهای بین‌المللی تحمل بیشتری داشت. سازندگان این نظم می‌دانستند که ابهام اغلب روغنی است که چرخ‌های توافق بین‌المللی را می‌چرخاند. گات، که در سال ۱۹۴۷ پس از کم‌رنگ شدن چشم‌اندازهای سازمان تجارت بین‌المللی امضا شد، به دولت‌ها اجازه داد تا برخی از تعهدات خود را به دلایل «امنیت ملی» نقض کنند و تا حد زیادی به دولت‌ها اجازه داد تا امنیت ملی را برای خود تعریف کنند. مذاکرات چندجانبه تحت حمایت گات به تدریج تعرفه‌ها و سهمیه‌ها را در سراسر جهان کاهش داد، راه را برای رشد رفاه جهانی هموار کرد و تأسیس سازمان تجارت جهانی را ممکن ساخت. اگر طرفداران تجارت آزاد مسئولیت را بر عهده داشتند، گات به همان اندازه سازمان تجارت بین‌المللی شکست می‌خورد.

اگر اعلامیه جهانی حقوق بشر ۱۹۴۸ حقوق را به تفصیل شرح می‌داد و بر الزام اجرای داخلی یا بین‌المللی آنها اصرار می‌ورزید، هرگز حمایت گسترده‌ای از آن حاصل نمی‌شد. در عوض، امضاکنندگان آن توافق کردند که «هر فرد و هر نهاد جامعه» ـــ نه کشورهای عضو ـــ «باید با آموزش و پرورش برای ترویج احترام به این حقوق و آزادی‌ها تلاش کند» ـــ نه با اجبار ـــ و «با اقدامات مترقی، ملی و بین‌المللی» ـــ در یک دوره زمانی نامشخص ـــ «برای تضمین شناسایی و رعایت جهانی و مؤثر آنها» ـــ اما نه مجازات برای نقض آنها.

در همین حال، NPT 1968 تنها به این دلیل تصویب شد که متن مبهم آن، هم برای کشورهای هسته‌ای و هم برای کشورهای غیر هسته‌ای، فضای مانور باقی گذاشته بود. قدرت‌های هسته‌ای موجود متعهد شدند که «مذاکرات را با حسن نیت... در مورد معاهده‌ای در مورد خلع سلاح عمومی و کامل تحت کنترل دقیق و مؤثر بین‌المللی دنبال کنند»، اما نه بر اساس یک جدول زمانی صریح یا قابل اجرا. کشورهای غیر هسته‌ای نابرابری مندرج در NPT را پذیرفتند، اما تنها به این دلیل که خود معاهده هر پنج سال یکبار قابل بررسی و تمدید بود. اگر کشورهای غیرهسته‌ای بر یک فرآیند الزام‌آور که طی آن قدرت‌های هسته‌ای باید خود را از شر سلاح‌هایشان خلاص کنند، اصرار داشتند، NPT هرگز امضا نمی‌شد و چه بسا بسیاری از کشورهای دیگر تاکنون به سلاح‌های هسته‌ای دست یافته بودند.

با این حال، چنین مفاد و روزنه‌های مبهمی، همیشه با معماری مفهومی و زبان لیبرالی که سرسخت‌ترین حامیان نظم بین‌المللی پس از جنگ معتقد بودند به این نظم مشروعیت می‌بخشد، در تضاد بودند. وقتی شکایاتی مطرح می‌شد، بین‌المللی‌گرایان نمی‌توانستند به راحتی از وضع موجود بدون نقض اصول بنیادین نظم دفاع کنند. بنابراین به نظر می‌رسید که تنها راه پایدار پیش رو، تشدید قوانین، رفع ابهامات و الزام‌آورتر کردن اجرا است. به عنوان مثال، برخلاف گات، سازمان تجارت جهانی استثنائات امنیت ملی را که کشورها به دنبال دستیابی به آنها بودند، قابل بررسی و قابل لغو قرار داد. مجموعه‌ای از معاهدات و پروتکل‌های جدید حقوق بشر، رفتار داخلی کشورها را در معرض بررسی قضایی قرار داد. در سال ۱۹۹۵، NPT به طور نامحدود تمدید شد و رژیم عدم اشاعه هسته‌ای را بیشتر قانونی کرد.

با این حال، همین گام‌هایی که برای حفظ نظم برداشته شد، در نهایت آن را شکننده‌تر و شکننده‌تر کرد. تضاد منافع به سادگی از بین نمی‌رود. اگر به افراد آسیب‌دیده فرصت ابراز نارضایتی خود در درون نهادها داده نشود، آنها به دنبال راه‌حل در جای دیگری خواهند بود. دور کردن نهادهای بین‌المللی از دام‌های سیاست قدرت، به معنای جدا کردن آنها از چشمه جوان‌کننده سیاست ملی نیز هست. سیاست، همانطور که سنت دموکراتیک به درستی تأکید می‌کند، منبع حیاتی مشروعیت است. این سیاست، خروجی‌های سیاست را به منافع افراد و کشورها مرتبط می‌کند. با کمرنگ شدن این ارتباط، تصمیمات قضات و تکنوکرات‌های بین‌المللی، علیرغم تخصصشان و علیرغم انصاف ظاهری رویه‌هایشان، خودسرانه به نظر می‌رسید. قوانین و مقررات دقیق‌تر، نوری بر ریاکاری مداوم و بدون مجازات افراد ممتاز می‌تاباند. تخلفات آشکار در حوزه‌های مختلف سیاست‌گذاری نشان می‌داد که تعهد این نظم به حاکمیت قانون، صرفاً یک نمایش لفاظی است. در غیاب جریان مداوم بازخورد از سیاست‌های ملی، فقدان مجامع و رویه‌هایی که امکان تعدیل بر این اساس را فراهم کنند، نهادهای بین‌المللی به مکان‌های سفت و سخت اعمال قوانین تبدیل شدند.

منتقدان رژیم تجارت بین‌الملل مدت‌ها متهم می‌کردند که نابرابری در قوانین این نظم ریشه دوانده است، اما این ادعاها با پیچیده‌تر و قانونی‌تر شدن قوانین با تأسیس سازمان تجارت جهانی، طنین‌اندازتر شد. برای مثال، سیاست‌های حمایت‌گرایانه کشاورزی ایالات متحده و اتحادیه اروپا به طور فزاینده‌ای به عنوان شواهدی از فساد سیستماتیک مطرح شدند. همانطور که آرون جایتلی، وزیر تجارت و صنعت هند، در سال ۲۰۰۳ بیان کرد، این قوانین «در تضاد با انصاف، عدالت و بازی منصفانه» بودند. تحلیل متیو استفن، محقق، از سخنرانی‌های نمایندگان کشورهای جنوب جهان در جلسات سازمان تجارت جهانی تأیید می‌کند که بین سال‌های ۲۰۰۱ تا ۲۰۱۳، مقامات نه تنها به ریاکاری غرب در تجارت اعتراض کردند، بلکه تردیدهای فزاینده‌ای را در مورد ارزش‌های اصلی عمل متقابل و تجارت آزاد که رژیم پس از جنگ بر اساس آن بنا شده بود، مطرح کردند.

با انباشته شدن قوانین جدید در حوزه هسته‌ای، کشورهای غیرهسته‌ای شروع به زیر سوال بردن آشکارتر تعریف کالای عمومی کردند که نهادهای این نظم مدعی حمایت از آن بودند. پس از دائمی شدن NPT، قدرت‌های هسته‌ای علاقه کمی به برداشتن گام‌های معنادار در جهت لغو سلاح‌های هسته‌ای نشان دادند و رژیم هسته‌ای گسترده‌تر بر این فرض استوار بود که بازدارندگی هسته‌ای همچنان ستون حیاتی ثبات جهانی است. وزیر امور خارجه هند، جاسوانت سینگ، در سال ۱۹۹۸ در نشریه فارن افرز نوشت که قدرت‌های هسته‌ای جهان در حال تقویت سیستمی از «آپارتاید هسته‌ای» هستند و این نشان می‌دهد که این سیستم ذاتاً فاسد و غیرقابل اصلاح است. منتقدان، قدرت‌های هسته‌ای را به ریاکاری متهم کردند، به عنوان مثال، با چشم‌پوشی از بازدارندگی هسته‌ای پنهان اسرائیل و با اعطای معافیت به هند از رژیم کنترل صادرات هسته‌ای، که باعث شد یک دیپلمات به شوخی به رویترز بگوید: «NPT RIP؟» به لطف کمبود مشروعیت NPT، «ابتکار بشردوستانه» که ارزش بازدارندگی هسته‌ای را برای امنیت ملی و انسانی انکار می‌کرد، به سرعت قوت گرفت. در سال ۲۰۱۷، اکثریت بزرگی از کشورهای عضو سازمان ملل ـــ اما نه حتی یک قدرت هسته‌ای ـــ با تصویب پیمان منع سلاح‌های هسته‌ای، که بیشتر با عنوان پیمان منع هسته‌ای شناخته می‌شود، رژیم هسته‌ای موجود را اساساً به چالش کشیدند.

تردیدها در مورد مشروعیت نظم تجاری نیز به چالش‌های وجودی فزاینده‌ای دامن زد. منتقدان در کشورهای جنوب جهان، مانند رئیس جمهور برزیل، لوئیز ایناسیو لولا دا سیلوا، شروع به توسل به اصطلاح «آپارتاید تجاری» برای سلب مشروعیت از سازمان تجارت جهانی کردند. در کشورهای ثروتمند شمال جهان، افرادی که نفوذ بیش از حد شرکت‌های چندملیتی غول‌پیکر را درک می‌کردند، خواستار بازسازی اساسی این نظم نیز شدند. به طور مشهور، بیش از ۵۰۰۰۰ معترض در سال ۱۹۹۹ در سیاتل گرد هم آمدند تا سومین کنفرانس وزیران سازمان تجارت جهانی را مختل کنند.

مبتنی دانستن نظم بین‌المللی پس از جنگ بر تأمین کالاهای عمومی جهانی، فضایی را برای ظهور روایت‌های قربانی بودن در هسته این نظم ایجاد کرد. اگر یک نظم جهانی مبتنی بر همکاری در خدمت خیر جهانی بود و اگر ساختن آن عملی از سخاوت جهانی بود، آیا واقعاً می‌توانست به نفع ملی کشورهای اصلی باشد؟ منتقدان چندجانبه‌گرایی، مخالفان کمک‌های خارجی و شکاکان تجارت آزاد مدت‌هاست که این ادعا را مطرح می‌کنند. همزمان با تبدیل نظم لیبرال به حکومت جهانی، و همزمان با پیچیده‌تر و قابل اجراتر شدن قوانین بین‌المللی ـــ در حوزه‌های متنوعی مانند تجارت، سرمایه‌گذاری، حقوق بشر و مواد هسته‌ای ـــ این طرز استدلال در کشورهای ثروتمند حمایت بیشتری پیدا کرد. هزینه‌های تأمین طیف رو به رشدی از کالاهای عمومی بی‌پایان به نظر می‌رسید و مزایای آن برای کشور نامشخص‌تر به نظر می‌رسید. ملی‌گرایان پوپولیست مانند ترامپ، طرفداران برگزیت در بریتانیا و ویکتور اوربان در مجارستان، زمینه سیاسی را به طور فزاینده‌ای حاصلخیز یافتند.

نظم نوین

اقتدار نظم بین‌المللی لیبرال پیش از بازگشت ترامپ به دفتر بیضی شکل ریاست جمهوری شکننده بود. برخی از حامیان آن، با نگاهی سوگوار به ویرانه‌ها، به طور قابل درکی، از سرسخت‌ترین مدافعان آن می‌خواهند که نهادهای بین‌المللی لیبرال را بازسازی و تقویت کنند. این استراتژی‌ای بود که لیبرال‌ها در طول جنگ سرد دنبال کردند، زمانی که اتحاد جماهیر شوروی و متحدانش را از نهادهای کلیدی بین‌المللی کنار گذاشتند. اما این رویکرد دیگر امکان‌پذیر نیست، تا حد زیادی به لطف موفقیت‌هایی که نظم بین‌المللی لیبرال به دست آورد. علیرغم افزایش نزدیکی به کشورهای همسایه و «دوستی به کشورهای همسایه»، علیرغم افزایش حمایت‌گرایی و تعرفه‌ها، وابستگی متقابل اقتصادی جهان همچنان با استانداردهای تاریخی چشمگیر است. فرآیندهای جهانی شدن، رفاه را به ارمغان آورده‌اند. اما چالش‌های جدیدی مانند تغییرات اقلیمی، بیماری‌های همه‌گیر و مهاجرت اجباری را نیز ایجاد کرده‌اند که نیازمند همکاری بین‌المللی است. و قدرت‌های هسته‌ای بیشتری در بلوک‌های اتحاد با انسجام کمتر وجود دارند، بنابراین مهار گسترش سلاح‌های هسته‌ای کار پیچیده‌تری است.

نوعی نظم جهانی اختیاری نیست. بلکه یک ضرورت است. کشورها باید با برخی از قوانین جاده‌ای برای جلوگیری از تشدید تنش در مناطق مورد مناقشه مانند دریای چین جنوبی و تنظیم هوش مصنوعی موافقت کنند. کشورهای هسته‌ای به مجامعی نیاز دارند تا زرادخانه‌های خود را محدود کنند، سازوکارهایی برای مدیریت بحران‌ها ایجاد کنند و گسترش بیشتر سلاح‌های هسته‌ای را محدود کنند. اقدام جمعی در سطح جهانی برای کاهش بدترین اثرات تغییرات اقلیمی و جلوگیری از همه‌گیری‌های آینده در نطفه ضروری است.

یک نظم بین‌المللی چندجانبه، مشارکتی و پایدار می‌تواند از خاکستر برخیزد. اما نه اگر رهبران جهان به قانون‌گرایی، حکومت تکنوکراتیک و زبان کالاهای عمومی جهانی پایبند باشند. این نظم جدید باید رویه‌گرایی را با عمل‌گرایی، جهان‌شمولی را با کثرت‌گرایی و تکنوکراسی را با سیاست جایگزین کند. یک نظم عمل‌گرا باید خود را به مسائلی محدود کند که اکثر کشورها موافقند تهدیدهای مهمی برای صلح و رفاه هستند. به عنوان مثال، اختلاف نظر کمی وجود دارد که گسترش سلاح‌های هسته‌ای خطرناک است. با این حال، کنفرانس بررسی NPT از سال ۲۰۱۰ نتوانسته است یک سند اجماعی ارائه دهد. کنفرانس بررسی NPT در سال ۲۰۲۰ (که به دلیل همه‌گیری کوویدـــ۱۹ در سال ۲۰۲۲ برگزار شد) پس از آنکه مسائل فرعی آن را از مسیر خارج کرد، نتوانست به توافقی دست یابد. نکات مورد اختلاف شامل اعتراض روسیه به نحوه بیان جنگ در اوکراین، اختلاف نظر بر سر منطقه عاری از سلاح‌های کشتار جمعی پیشنهادی در خاورمیانه و اختلافات در مورد پیمان منع سلاح‌های هسته‌ای بود. یک رویکرد عمل‌گرا به طور دقیق‌تری بر پیشبرد تعهدات مشترک در مورد ایمنی هسته‌ای و محدودیت‌های تسلیحاتی تمرکز خواهد کرد. با توجه به اینکه کنفرانس بررسی بعدی یک سال دیگر برگزار می‌شود، کشورهای هسته‌ای باید به دنبال توافق در مورد این دستور کار عمل‌گرا و گسترش حلقه عمل‌گرایان همفکر باشند.

ایجاد یک نظم جهانی جدید و مقاوم‌تر همچنین مستلزم تغییر از جهان‌شمولی به کثرت‌گرایی است. نظم لیبرال، حذف تفاوت‌ها را در نظر داشت: با الهام از ارزش‌های به اصطلاح جهان‌شمول خود، مشروعیت جوامع سیاسی غیرلیبرال را انکار می‌کرد و به دنبال تبدیل آنها به لیبرال‌های خوب، چه از طریق اجبار و چه از طریق تعامل، بود. یک نظم پایدارتر باید واقعیت جهانی را که با تفاوت‌های عمیق در ارزش‌ها مشخص می‌شود، تصدیق، در آغوش بگیرد و حتی جشن بگیرد. یکی از راه‌های رسیدن به چنین هدف کثرت‌گرایانه‌ای، تشویق به تقویت نهادهای منطقه‌ای است ـــ نه به عنوان جایگزینی برای نهادهای جهانی فعلی، بلکه به عنوان مکمل. نهادهای منطقه‌ای کمتر از همتایان جهانی خود با انواع غیرقابل حل تعهدات سیاسی، شرایط اقتصادی و ارزش‌های فرهنگی مواجه می‌شوند. از نظر تاریخی، هنگامی که مشکلات پیچیده بین‌المللی در بلوک‌های منطقه‌ای کوچک‌تر مورد بررسی قرار می‌گرفت، این امر اختلافات را تسکین می‌داد و اعتماد منطقه‌ای را ارتقا می‌داد؛ کشورها در مذاکره بر سر تفاوت‌ها تجربه کسب می‌کردند. به عنوان مثال، کاترین بیل، دانشمند علوم سیاسی، نشان داده است که کشورهای آمریکای لاتین که در برابر تلاش‌های بین‌المللی برای تأمین حقوق بشر مقاومت می‌کردند، تمایل خود را برای ایجاد سازمان‌های منطقه‌ای برای اجرای این هنجارها نشان دادند.

در آینده، نهادهای منطقه‌ای باید ترتیبات محلی در مورد مسائلی مانند تجارت، آلودگی و مهاجرت را تسهیل کنند. بانک‌های توسعه منطقه‌ای که نسبت به بانک جهانی به واقعیت نزدیک‌تر هستند، باید اولویت‌های سرمایه‌گذاری را تعیین کنند و نهادهای امنیتی منطقه‌ای مانند معماری صلح و امنیت اتحادیه آفریقا باید توانمند شوند تا در دیپلماسی و ایجاد صلح بیشتر مشارکت کنند. توافقات منطقه‌ای می‌توانند به عنوان بستری برای ایجاد توافقات فرامنطقه‌ای و جهانی که تاکنون دستیابی به آنها غیرممکن بوده است، عمل کنند.

تشویق نهادهای منطقه‌ای همچنین از طریق مکانیسم آشنای تعادل قدرت، کثرت‌گرایی را پیش می‌برد. پاسخ نظم لیبرال پس از جنگ به جلوگیری از پایمال شدن قدرت‌های بزرگ توسط قدرت‌های کوچک‌تر، تقویت قوانین و رویه‌ها بود. سازمان تجارت جهانی می‌توانست تا حدودی زمین بازی را بین مثلاً اتحادیه اروپا و اکوادور در مورد موضوعی مانند واردات موز برابر کند. با این حال، کشورها و بلوک‌های ثروتمند و قدرتمند همچنان از طریق چنین فرآیندهای قانونی، نفوذ نامتناسبی را اعمال می‌کردند که مشروعیت این فرآیندها را تضعیف می‌کرد. در یک نظم عمل‌گرایانه‌تر و کثرت‌گراتر که در آن ائتلاف‌های منطقه‌ای توانمند می‌شدند، کشورهای کوچک‌تر می‌توانستند از طریق اقدام جمعی، قدرت‌های بزرگ منفرد را به طور مؤثرتری متعادل کنند.

کثرت‌گرایی به این معنا نیست که کشورهای لیبرال یا نهادهای منطقه‌ای باید تعهدات لیبرال خود را کنار بگذارند. آنها همچنان می‌توانند آشکارا از حقوق بشر، دموکراسی و حاکمیت قانون حمایت کنند. در صورت امکان، آنها می‌توانند با نهادهای منطقه‌ای موجود حقوق‌گرا مانند کمیسیون حقوق بشر بین آمریکایی همکاری کنند، که تلاش‌های آنها برای افشای نقض حقوق بشر ممکن است کمتر از زمانی که بیگانگان لیبرال رهبری را به دست می‌گیرند، خودپسندانه به نظر برسد. با این حال، در یک نظم بین‌المللی که تفاوت را به رسمیت می‌شناسد، بازیگران لیبرال باید تشخیص دهند که فرمول‌های اخلاقی قابل دفاع متنوعی برای ایجاد تعادل بین حقوق و مسئولیت‌های رقیب وجود دارد.

قدرت سیاست

در نهایت، یک نظم جهانی پایدارتر و مشارکتی، مشروعیت خود را نه در حکومت تکنوکرات ظاهراً بی‌طرف، بلکه در تبادلات صریح سیاسی بنا می‌کند. نهادهای سیاسی فراگیر و نماینده، گاهی اوقات نماینده طیف وسیعی از دیدگاه‌ها و منافع هستند که نمی‌توانند به سمت اهداف مشخص پیش بروند: در نظر بگیرید که کنفرانس‌های بررسی اجماع‌محور NPT در سال‌های اخیر چقدر نتایج ملموس کمی داشته‌اند. برای اصلاح این وضعیت، گروه‌های چندجانبه کوچک‌تر و گزینشی باید تحت نظارت NPT تشکیل شوند و به دنبال توافق در مورد مسائل مشخص مربوط به گسترش سلاح‌های هسته‌ای، تشدید و ایمنی باشند. قدرت‌های هسته‌ای موجود احتمالاً همچنان در این میزهای چانه‌زنی نفوذ قابل توجهی خواهند داشت، اما ورود رسمی نهادهای تخصصی، مانند گروه فعلی تأمین‌کنندگان هسته‌ای، به کشورهای فاقد سلاح هسته‌ای و فعالان، نفوذ بیشتری بر دستور کارها، رویه‌ها و مشورت‌های زیرگروه‌های گزینشی خواهد داد.

سازمان‌های چندجانبه همچنین باید فرآیندهای تصمیم‌گیری خود را با سیاست‌های ملی پیوند دهند. اگرچه نهادهای بین‌المللی باید اهداف گسترده‌ای ـــ مانند کاهش انتشار دی‌اکسید کربن ـــ تعیین کنند، اما بخش عمده‌ای از اجرای آنها باید به دولت‌های ملی واگذار شود تا سازوکارهای بوروکراتیک فراملی. این رویکردی بود که توسط توافق اقلیمی پاریس اتخاذ شد و یک زیرساخت مالی جمعی مفید برای حمایت از سیاست‌های مرتبط با آب و هوا ایجاد کرد. منتقدان به دلایل موجهی شک دارند که کشورها بتوانند یا بخواهند برنامه‌های بین‌المللی را به طور مؤثر اجرا یا اجرا کنند، اما نهادهای حاکم جهانی بی‌مسئولیت به هر حال مشروعیت و اثربخشی خود را از دست می‌دهند. توافقات بین‌المللی تا حدی پایدار هستند که توسط سیاست‌های ملی پشتیبانی شوند، نه اینکه از آنها محافظت شود. رهبران ملی باید شهروندان خود را به ارزش اقدام جمعی متقاعد کنند، نه اینکه پشت قضات و بوروکرات‌های بین‌المللی دور پنهان شوند.

بهبود پیوندها بین نظم بین‌المللی و مشروعیت سیاسی ملی همچنین مستلزم آن است که همه کشورها، و به ویژه دموکراسی‌های لیبرال، تعهد خود را به عدم مداخله در امور داخلی سایر کشورها تجدید کنند. منتقدان ملی‌گرای نظم بین‌المللی لیبرال از این ادعا که آنها قربانیان این نظم هستند و نهادهای آن منافع ملی را بر هم زده‌اند، توجه زیادی را به خود جلب کرده‌اند. برای مثال، ولادیمیر پوتین، رئیس جمهور روسیه، هجوم سازمان‌های غیردولتی طرفدار دموکراسی به فضای پس از فروپاشی شوروی را دلیل ناامنی روسیه، انقلاب‌های رنگی و در نهایت جنگ در اوکراین می‌داند. پوپولیست‌ها در اروپا و ایالات متحده، سازمان تجارت جهانی را به دلیل تضعیف بخش‌های تولیدی خود مورد حمله قرار می‌دهند.

یک نظم بین‌المللی عمل‌گرا و کثرت‌گرا نیازی به مشروعیت بخشیدن به سرکوب سیاسی ندارد. این نظم از اعضای خود نمی‌خواهد که در مواجهه با نقض گسترده حقوق بشر، دهان خود را بسته نگه دارند. با این حال، محدودیت‌های روشنی را برای سیاست‌هایی که لیبرال‌ها در چنین شرایطی اتخاذ می‌کنند، تعیین می‌کند: آنها نباید از ابزارهای مادی قهری ـــ نظامی یا اقتصادی ـــ برای ایجاد تغییر یا حمایت از نیروهای لیبرال در سایر کشورها به صورت پنهانی استفاده کنند. لیبرال‌ها باید به ابزارهای فروتنانه‌تر اما همچنان قدرتمندتر روی آورند: اقناع و تظاهرات.

یک نظم جهانی کثرت‌گرا و چندجانبه ممکن است کاملاً مطابق با آرمان‌های لیبرال نباشد، اما همکاری فراملی را تقویت می‌کند و سازگارتر، پاسخگوتر و مقاوم‌تر خواهد بود. با کاهش احتمال درگیری فاجعه‌بار بین قدرت‌های بزرگ و مقابله با مجموعه‌ای کلیدی از چالش‌های جهانی، چنین نظمی به حفظ جهانی که در آن دموکراسی لیبرال می‌تواند شکوفا شود، کمک خواهد کرد. این بهترین چیزی است که می‌توانیم به آن امیدوار باشیم ـــ و کاملاً کافی خواهد بود.

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
* استیسی ای. گودارد، استاد علوم سیاسی بتی فریهوف جانسون با رتبه ‘۴۴ و معاون رئیس ولزلی در جهان در کالج ولزلی است.
* رونالد آر. کربس، استاد ممتاز دانشگاه مک‌نایت و استاد علوم سیاسی در دانشگاه مینه‌سوتا است.
* کریستین کرودر-سونن، استاد جوان علوم سیاسی و سازمان‌های بین‌المللی در دانشگاه فریدریش شیلر ینا است.
* برتولد ریتبرگر، رئیس روابط بین‌الملل در موسسه علوم سیاسی گشویسترـــشول در دانشگاه مونیخ است.