در دو سال ۸ میلیون نفر به فقرا اضافه شدند

روزنامه اعتماد

مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی بودجه سال جاری به این نتیجه رسیده که بودجه امسال هم ادامه روند قوانین بودجه در سال‌های گذشته است و با توجه به ظرفیت‌ها و محدودیت‌های بودجه‌ای، از این بودجه نمی‌توان انتظار چندانی در مورد هدایت و تقویت رشد اقتصادی و در نتیجه فقرزدایی به خصوص از کانال ظرفیت‌سازی برای ایجاد رشد اقتصادی پایدار داشت. به گفته کارشناسان این مرکز، بودجه ابتکار قابل توجهی برای تغییر رویکرد به منظور فقرزدایی از مجرای اثرگذاری مستقیم را پیش‌بینی نکرده و ظرفیت جدیدی را برای تخفیف فقر ایجاد نکرده است. در واقع در بودجه منابع یارانه‌ها و بودجه نهادهای حمایتی به عنوان مهم‌ترین منابع مقابله با فقر درآمدی کمتر از تورم رشد کرده است.

بازوی پژوهشی مجلس همچنین در گزارش خود به بیان برخی از شاخص‌های مهم مرتبط با فقر پرداخته و نتیجه گرفته که بر اساس بودجه امسال، دولت در سال ۱۴۰۳ معادل ۵ میلیون تومان به قیمت‌های ثابت سال ۱۳۹۵ برای هر ایرانی هزینه خواهد کرد که دقیقا معادل همان مبلغ در سال ۱۳۹۰ است. این در حالی است که اگر از منظر فقر به موضوع توجه شود، جمعیت فقرا در سال ۱۴۰۳در کشور حدود ۱۰ میلیون نفر بیشتر از سال ۱۳۹۰ است. با فرض اینکه کاهش سرانه بودجه به معنی کاهش به نسبت مساوی میان همه موضوعات بودجه‌ای باشد، می‌توان نتیجه گرفت با وجود افزایش قابل توجه نرخ فقر، امکانات بودجه برای مقابله با فقر در سطح سال ۱۳۹۰ قرار دارد.

خط فقر چقدر است؟

با محاسبات مرکز پژوهش‌های مجلس خط فقر مطلق سرانه در سال ۱۴۰۱ حدود دو میلیون و ۵۶۱ هزار تومان است. با استفاده از داده‌های تورم در سال گذشته، خط فقر سرانه برآوردی برای پایان سال ۱۴۰۲ در حدود سه میلیون و ۷۴۰ هزار تومان است. خط فقر خانوار سه نفره برای سال ۱۴۰۱ حدود پنج میلیون و ۶۳۴ هزار تومان و برای سال گذشته، هشت میلیون و ۲۳۲ هزار تومان برآورد شده است.

۸ میلیون نفر در دو سال به فقرا اضافه شدند

داده‌های نرخ فقر، شکاف فقر و وضعیت غیر فقرا نسبت به خط فقر، به ترتیب نشان‌دهنده تأثیر احتمالی سیاست‌های بودجه‌ای خواهد بود. برای این منظور ابتدا سراغ شاخص نرخ فقر می‌رویم. نرخ فقر درصدی از جمعیت کشور را نشان می‌دهد که در مقایسه با خط فقر درآمدی، فقیر به حساب می‌آیند. نرخ فقر در ایران از ابتدای دهه ۹۰ تا سال ۱۳۹۶ روند ثابتی داشته است اما از سال ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۸ حدود ده درصد افزایش یافته و از سطح ۲۰ درصد به ۳۰ درصد رسیده است. افزایش ۱۰ درصدی نرخ فقر به معنی افزایش حدود ۸ میلیون نفر به تعداد فقرا در کشور است.

به عبارت دیگر بعد از سال ۱۳۹۶ حدود ۵۰ درصد نسبت به گذشته به جمعیت فقرای کشور افزوده شده است. از سال ۱۳۹۸ به بعد نرخ فقر نوسان بسیار اندکی داشته و همواره در حدود سطح ۳۰ درصد باقی مانده است. منطقه ماندگاری فقر در سطح ۳۰ درصد در چهار سال اخیر در شرایطی است که بودجه‌های دولتی سالانه هزینه‌هایی را برای مقابله با فقر اختصاص می‌دهند اما میزان و راهبرد هزینه‌ها، تکافوی حجم فقر موجود در جامعه را نمی‌دهد. در نتیجه سیاست‌های حمایتی در بودجه به تنهایی قادر به کاهش نرخ فقر ماندگار در ناحیه قرمز رنگ نیستند.

فقرا ۷۳ درصد خط فقر، درآمد دارند

شکاف فقر شاخص با اهمیت دیگری است که معمولا در کنار نرخ فقر بیان می‌شود و تکمیل کننده اطلاعات در مورد درجه فقر در جامعه است. شکاف فقر از مقایسه وضعیت درآمدی فقرا با خط فقر به دست می‌آید. شکاف فقر عددی است که نشان می‌دهد فقرا تا چه میزان با خط فقر فاصله دارند؛ به بیان ساده‌تر وضعیت فقرا تا چه اندازه وخیم است و ارتقای فقرا به بالای خط فقر چه مقدار امکان‌پذیر است. روند این شاخص بیانگر این است که آیا فقر در میان فقر تعمیق شده یا روند عکس داشته است.

سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ سال‌های سرنوشت‌سازی از منظر متغیرهای فقر در ایران به حساب می‌آیند. شکاف فقر نیز تا سال ۱۳۹۶ روند ثابتی داشته و عدد شکاف فقر تا قبل از سال ۱۳۹۶ در حدود ۰.۲۳ است به این معنی که فقرا در این سال‌ها به‌طور متوسط در حدود ۷۷ درصد خط فقر درآمد داشته‌اند. اما بعد از سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ شکاف فقر افزایش داشته است. یعنی همزمان با افزایش نرخ فقر در کشور، وضعیت فقرا نیز وخیمتر شده است و این روند صعودی همچنان ادامه دارد.

شکاف فقر در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ در حدود ۰.۲۷ است و تفسیر آن این است که فقرا ۷۳ درصد خط فقر درآمد دارند و نسبت به سال‌های قبل از ۱۳۹۶ شرایط معیشتی سخت‌تری را تجربه می‌کنند.

غیر فقرا هم به خط فقر نزدیکتر شدند

در کنار نرخ فقر و شکاف فقر که شرایط فقرا را توصیف می‌کند، شاخص دیگری وجود دارد که فاصله غیر فقرا با خط فقر را نشان می‌دهد. در حقیقت این شاخص همان شکاف فقر است اما برای افرادی که بالای خط فقر قرار می‌گیرند محاسبه می‌شود و از دو جنبه قابل تفسیر است. ابتدا اینکه سطح رفاه غیر فقرا چگونه است و احتمال افزایش جمعیت فقیر در کشور چقدر بالا است و دوم اینکه از نگاه بودجه‌ای، غیرفقرا تا چه اندازه ظرفیت پرداخت مالیات برای مخارج عمومی را دارند تا صرف سیاست‌های مقابله با فقر شود.

روند شاخص فاصله غیر فقرا به خط فقر کم و بیش تا سال ۱۳۹۷ ثابت بوده هر چند یک شیب نزولی بسیار خفیف دیده می‌شود. تا قبل سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ این شاخص به‌طور میانگین در حدود ۰.۸۰ نوسان داشته است. به بیانی دیگر غیرفقرا به‌طور میانگین حدود ۱.۸ برابر خط فقر درآمد داشته‌اند. بعد از سال ۱۳۹۷ رفاه غیرفقرا افت شدیدی داشته و عدد شاخص به حدود ۰.۶ کاهش داشته است. یعنی غیرفقرا در سال‌های بعد از سال ۱۳۹۷ به صورت میانگین حدود ۱.۶ برابر خط فقر درآمد داشته‌اند و به خط فقر نزدیک شده‌اند. احتمال ورود غیرفقرا به زیر خط فقر افزایش داشته و لذا ظرفیت تأمین منابع بودجه از جمعیت غیرفقرا کم شده است.

کارایی بودجه‌های دولت برای مبارزه با فقر کاهش پیدا کرد

آنچه که از تصویر فقر ایرانیان در دهه ۹۰ به چشم می‌آید، کاهش رفاه عموم جامعه است. افزایش جمعیت فقرا با شروع دور دوم تحریم‌ها از سال‌های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ که با تورم‌های بالا و کاهش شدید ارزش پول ملی همراه بود، وضعیت سطح رفاه فقرا و غیر فقرا نیز ریزش داشته. در چنین شرایطی کارایی بودجه‌های دولت برای مبارزه با فقر کاهش پیدا کرده است. ضمن اینکه می‌توان ادعا کرد که این بودجه‌ها ابتکار اندکی برای دستیابی به راه‌های مقابله با فقر داشته‌اند اما حجم فقر موجود در جامعه تا حد زیادی کارایی سیاست‌های حمایتی در بودجه‌های سنواتی را کاهش داده است.

با تورم بالا افراد بیشتری به زیر خط فقر سقوط می‌کنند

تورم نیز یکی از مولفه‌های اصلی اثرگذاری بر روی نرخ فقر است. شرایط تورمی نااطمینانی محیط اقتصادی را افزایش می‌دهد و امکان رشد اقتصادی را محدود می‌کند. از سمتی دیگر تورم منجر به افزایش هزینه‌ها می‌شود؛ در حالی که ممکن است دستمزد‌ها و درآمدها به اندازه تورم رشد نکند. در حقیقت فقرا و خانوارهای طبقه متوسط بازندگان شرایط تورمی هستند چرا که امکانات کمتری نسبت به دهک‌های بالای درآمدی برای پوشش خود در برابر تورم دارند. تورم هزینه‌های خط فقر را افزایش می‌دهد و در شرایطی که دستمزدها به اندازه تورم به روز نمی‌شود، افراد بیشتری به زیر خط فقر سقوط می‌کنند.

نمودار همبستگی میان تورم و نرخ فقر برای سال‌های ۱۳۸۵ تا ۱۴۰۱ نشان می‌دهد رابطه میان تورم و نرخ فقر در این سال‌ها مثبت است. این رابطه مستقیم به معنی هم روندی تورم و نرخ فقر است در نتیجه یکی از راهکارهای کنترل فقر از طریق بودجه عمومی کنترل تورم است.

مالیات نامطلوب و تشدید فقر

مخاطب اصلی مالیات‌ها غیرفقرا هستند که منابع مورد نیاز برای فعالیت‌های بودجه‌ای را تأمین می‌کنند. به عبارت دیگر سیاست‌های حمایتی منابع خود را از درون ثروت موجود در اقتصاد به وسیله مالیات به دست می‌آورند که ابزار اصلی بازتوزیع درآمد است و کاهش فقر و نابرابری را نتیجه می‌دهد. از این رو بر جمعیت دو سوی خط فقر اثرگذار است.

اگرچه عادلانه بودن، یکی از اصول اساسی مالیات‌ستانی است، سیستم‌های مالیاتی در تحقق این هدف همواره موفق نیستند. در این شرایط، وضع یک مالیات نامطلوب که خواسته یا ناخواسته خانوارهای فقیر یا نزدیک خط فقر را دربر بگیرد می‌تواند به تشدید فقر منجر شود یا وضع یک مالیات ناعادلانه بر طبقه متوسط ممکن است به افزایش جمعیت فقیر منجر شود.

هرچند که سیاست‌گذار سعی کرده مالیات بر ارزش افزوده اثر کمتری بر روی فقرا داشته باشد، با این حال این شیوه مالیات‌ستانی، روش ایده‌آل برای توزیع درآمد و مقابله با فقر نیست. ایده‌آل‌ترین نوع مالیات در مقابله با فقر، مالیات بر مجموع درآمدها است و سازه مالیاتی در ایران فاصله زیادی با شرایط مطلوب دارد.

وقتی رشد اقتصادی به افزایش رفاه منجر نمی‌شود

از آنجایی که نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی بازگو کننده سطح خدماتی است که دولت از طریق بودجه به جامعه ارایه می‌دهد، روند نسبت بودجه عمومی کشور به تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های جاری و نرخ فقر در طی یک بازه زمانی سیزده ساله اهمیت پیدا می‌کند.

این نسبت از ابتدای دهه ۹۰ تاکنون یک روند نزولی را تجربه کرده و آهنگ تغییرات روند نزولی از سال ۱۳۹۷ شدت گرفته است. همزمانی افزایش شدت روند نزولی شاخص مذکور با افزایش خط فقر نکته قابل تأملی است. همراه با کاهش رفاه خانوار و افزایش میزان فقر در کشور، بودجه عمومی نیز به‌شدت تحت تأثیر شرایط نامطلوب اقتصادی قرار گرفته است و ظرفیت فقرزدایی را از دست داده است.

نسبت بودجه عمومی به تولید ناخالص داخلی از حدود ۲۰ درصد در سال ۱۳۹۴ به ۱۰ درصد در سال ۱۴۰۲ کاهش یافته و با توجه به ارقام برآوردی برای تولید ناخالص داخلی برای سال ۱۴۰۳ و بودجه امسال این رقم به زیر ۱۰ درصد کاهش می‌یابد. روند نزولی قدرت سیاست‌گذاری بودجه عمومی در مقابل با افزایش وسعت فقر و پایداری آن در چهار سال اخیر همراه شده است یعنی با وجود افزایش فقر در جامعه دولت امکانات کمتری برای سیاست‌گذاری در جهت کاهش فقر در اختیار دارد.

یکی از نشانه‌های کاهش قدرت سیاست‌گذاری این است که با وجود اینکه کشور از سال ۱۳۹۹ رشد اقتصادی مثبت را تجربه کرده، اما این رشد ویژگی فراگیری برای کاهش فقر را نداشته و بودجه کشور نیز نتوانسته اقداماتی در جهت هدایت رشد به سمت فقر زدایی را برنامه‌ریزی کند.

سرانه بودجه عمومی کاهش یافته است

یکی دیگر از شاخص‌هایی که می‌تواند ظرفیت اثرگذاری بودجه عمومی بر روی نرخ فقر را نشان دهد شاخص سرانه بودجه عمومی است. به زبان ساده این شاخص می‌گوید بودجه عمومی برای هر ایرانی چه مقدار هزینه می‌کند. این شاخص تحت تأثیر سرعت نرخ رشد جمعیت و نرخ رشد سالانه بودجه عمومی کشور است.

از آنجایی که ۳۰ درصد جمعیت کشور زیر خط فقر قرار گرفته‌اند و طبقه متوسط نیز تا حد قابل توجهی به خط فقر نزدیک شده‌اند این شاخص نیز اهمیت پیدا می‌کند. روند ده ساله این شاخص از یک الگوی W شکل تبعیت می‌کند. از ابتدای دهه ۹۰ شاخص سرانه بودجه عمومی به ترتیب روند نزولی، صعودی، نزولی و سپس صعودی داشته است.

پایین‌ترین مقدار این شاخص در دهه ۹۰ مربوط به سال ۱۳۹۹ بوده است یعنی بودجه در این سال حدود ۲.۲ میلیون تومان برای هر ایرانی هزینه کرده است. بعد از سال ۱۳۹۹ بودجه نسبت به جمعیت رویکرد انبساطی داشته تا در نهایت بر اساس داده‌های برآوردی در سال ۱۴۰۳ به سطح سال ۱۳۹۰ خواهد رسید به عبارت دیگر بودجه عمومی برای هر ایرانی در حدود ۵ میلیون تومان در سال ۱۴۰۳ هزینه خواهد کرد. اما به لحاظ سیاست‌گذاری برای کاهش فقر در حالی سرانه بودجه عمومی در سال ۱۴۰۳ به سطح ۱۳۹۰ خواهد رسید که جمعیت فقرا در کشور حدود ۱۰ میلیون نفر بیشتر از سال ۱۳۹۰ است.

زمانی که سرانه بودجه عمومی کم میشود، به‌طور طبیعی اعتبارات تمامی موضوعات بودجه‌ای کم و بیش کاهش می‌یابد. به بیان دیگر زمانی که سرانه بودجه کاهش یافته، نه تنها اثرگذاری مستقیم بودجه عمومی بر فقر کم می‌شود، بلکه اثرگذاری بودجه از مجرای رشد اقتصادی نیز کاهش می‌یابد. در نتیجه شاخص سرانه بودجه عمومی نیز شاهد دیگری برای ظرفیت‌های اندک بودجه عمومی کشور در مسیر مبارزه با فقر است.