۱. مقدمه
عباس آخوندی می‌گوید: الان در وضعیت بی‌دولتی هستیم و علاوه بر سیاست خارجی در هیچ مسئله‌ای در ایران نمی‌شود تصمیم‌گیری کرد.
گزارش شاخص تحول بنیادین برتلسمان (Bertelsmann Transformation Index – BTI) در سال ۲۰۲۶، تصویری از ساختار حکمرانی در ایران ارائه می‌دهد که در آن تمرکز قدرت در رأس، محدودیت اختیار دولت، ناکارآمدی سیاست‌گذاری، فساد ساختاری و کاهش ظرفیت اصلاحات، یکدیگر را تقویت می‌کنند. بر اساس این گزارش، مسئله اصلی صرفاً عملکرد ناموفق یک دولت یا رئیس‌جمهور نیست، بلکه به ساختار توزیع قدرت و سازوکار تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌های عمومی بازمی‌گردد.
در شاخص وضعیت کلی، ایران امتیاز ۲٫۵۳ از ۱۰ و رتبه ۱۲۶ از میان ۱۳۷ کشور را کسب کرده است. امتیاز ایران در شاخص تحول سیاسی ۲٫۷۸، در تحول اقتصادی ۲٫۲۹ و در شاخص حکمرانی ۱٫۷۹ از ۱۰ است؛ رتبه پایین ایران در شاخص حکمرانی نشان‌دهنده مشکلات جدی در هدایت سیاسی، هماهنگی نهادی و مدیریت فرایندهای تحول است.
یکی از یافته‌های محوری گزارش، تمرکز قدرت در دست خامنه‌ای و نهادهای تحت نفوذ اوست. در چنین ساختاری، دولت و مجلس، با وجود برخورداری از مسئولیت‌های رسمی، در بسیاری از عرصه‌ها اختیار کافی برای تعیین و اجرای مستقل سیاست‌ها ندارند. این شکاف میان مسئولیت رسمی و اختیار واقعی، امکان پاسخگویی مؤثر را محدود میکند؛ زیرا دولت ممکن است مسئول پیامدهای سیاست‌هایی شناخته شود که کنترل کاملی بر تصمیم‌گیری درباره آن‌ها ندارد.
همزمان، هم‌پوشانی اختیارات نهادهای حکومتی، مداخله مراکز متعدد قدرت و فقدان هماهنگی پایدار، فرایند تصمیم‌گیری را پیچیده میکند. گزارش همچنین تأکید میکند که برنامه‌های توسعه ایران غالباً به اهداف تعیین‌شده نمی‌رسند و سیاست‌گذاری به‌جای اتکا به برنامه‌ای منسجم و بلندمدت، تحت تأثیر منازعات سیاسی و واکنش به بحران‌های جاری قرار می‌گیرد.
در عرصه اقتصادی، نفوذ سپاه پاسداران، بنیادهای وابسته به مراکز قدرت، شبکه‌های رانتی و فعالیت‌های اقتصادی غیرشفاف، از موانع اصلاحات ساختاری محسوب می‌شوند. گروه‌هایی که از توزیع امتیازها، دسترسی‌های ویژه و اقتصاد غیرشفاف سود می‌برند، ممکن است در برابر اصلاحاتی که منافع آن‌ها را تهدید میکند مقاومت کنند. تحریم‌های بین‌المللی نیز با محدودکردن دسترسی به منابع مالی، تجارت و سرمایه‌گذاری، مشکلات موجود را تشدید می‌کنند. بنابراین، ناکارآمدی اقتصادی را نمی‌توان صرفاً به تحریم‌ها یا عملکرد یک دولت نسبت داد؛ ساختار توزیع قدرت، منافع اقتصادی مراکز بانفوذ و دشواری هماهنگی سیاست‌های مالی، پولی و تولیدی نیز در این وضعیت نقش دارند.
گزارش همچنین میان توانایی حکومت برای حفظ کنترل امنیتی و ظرفیت آن برای حل مسائل عمومی تمایز می‌گذارد. محدودشدن رقابت سیاسی، کاهش امکان مشارکت مؤثر شهروندان و سرکوب اعتراض‌ها، مسیر انتقال مطالبات جامعه به فرایند تصمیم‌گیری را تضعیف میکند. در نتیجه، حکومت ممکن است همچنان توان اعمال کنترل بر جامعه را داشته باشد، اما در پاسخگویی به مطالبات اقتصادی و اجتماعی و اصلاح سیاست‌های ناکارآمد با مشکلات جدی روبه‌رو شود. از این منظر، گزارش بنیادین برتلسمان برای ارزیابی اظهارنظر عباس آخوندی درباره وضعیت «بی‌دولتی» در ایران اهمیت دارد.
شواهد گزارش بیش از آنکه از فقدان دولت به معنای نبود دستگاه اداری و نهادهای حکومتی حکایت کنند، بر محدودیت ظرفیت راهبری، ضعف هماهنگی میان مراکز قدرت و دشواری تبدیل تصمیم‌ها به سیاست‌های عمومی پایدار دلالت دارند. تناقض ساختاری در این است که تمرکز قدرت در رأس لزوماً به تصمیم‌گیری منسجم و اجرای مؤثر منجر نمی‌شود؛ زیرا اجرای سیاست‌ها به نهادهای متعدد و مراکزی وابسته است که منافع و اولویت‌های آن‌ها همیشه همسو نیست. در چنین شرایطی، مسئولیت شکست سیاست‌ها ممکن است متوجه دولت شود، در حالی که اختیار کافی برای رفع موانع در دست آن نیست. بنابراین، توصیف دقیق‌تر وضعیت ایران نه فقدان کامل دولت، بلکه چندپارگی اقتدار، محدودیت اختیار اجرایی و ناکارآمدی در تبدیل تصمیم به سیاست عمومی مؤثر است.
این وضعیت می‌تواند توضیح دهد که چرا ساختاری برخوردار از دستگاه اداری، نظامی و امنیتی گسترده، همزمان در حل مسائل اقتصادی، انرژی، بودجه و سیاست خارجی با دشواری‌های مستمر مواجه می‌شود. با این حال، گزارش بنیادین برتلسمان عمدتاً دوره فوریه ۲۰۲۳ تا ژانویه ۲۰۲۵ را ارزیابی میکند و برای تعمیم یافته‌های آن به وضعیت کنونی، باید شواهد تازه و مشخصی از تعارض مراکز قدرت، توقف تصمیم‌ها و ناکامی در اجرای سیاست‌ها نیز بررسی شود. نشانه‌های گوناگونی تایید میکند که در شرایط فعلی، علیرغم بحران‌های رو به گسترش، رژیم حاکم بر ایران قادر به تصمیم‌گیری در خصوص اموری اساسی نظیر بحران بنزین و یا مذاکره و پایان جنگ نیست.
همچنین یکی از مهم‌ترین مسائل در مطالعه رژیم حاکم بر ایران، توضیح این تناقض ظاهری است که چگونه نظامی با تمرکز قابل توجه قدرت سیاسی و امنیتی، در برخی از مهم‌ترین عرصه‌های سیاست‌گذاری قادر به اتخاذ تصمیم‌های قاطع، روشن، به‌موقع و پایدار نیست.
در نگاه نخست ممکن است تصور شود که تمرکز قدرت باید تصمیم‌گیری را تسهیل کند. با این حال، تمرکز رسمی قدرت الزاماً به معنای تمرکز واقعی قدرت نیست. در نظام‌هایی که منابع قدرت میان نهادهای رسمی، امنیتی، نظامی، اقتصادی، گفتمانی و شبکه‌های غیررسمی توزیع شده است، رهبر یا رئیس دولت ممکن است از اختیار حقوقی گسترده‌ای برخوردار باشد، اما اجرای تصمیم‌های او به همکاری بازیگرانی وابسته باشد که هر یک منابع مستقلی از قدرت و امکان مقاومت در اختیار دارند. این امر در رژیم حاکم بر ایران اهمیت ویژه‌ای دارد، زیرا ساختار سیاسی آن از ابتدا دوگانه یا هیبریدی و ترکیبی از موسسات انتخابی محدود و موسسات انتصابی بوده است و در طول زمان نیز شبکه‌های متعددی از قدرت سیاسی، نظامی، اقتصادی و گفتمانی در آن شکل گرفته‌اند.
مطالعات مربوط به تصمیم‌گیری امنیت ملی در ایران نیز نشان داده‌اند که تصمیم‌گیری در این حوزه صرفاً محصول سازوکارهای رسمی نیست و روابط غیررسمی، شخصیت‌های بانفوذ و شبکه‌های قدرت نیز در آن نقش مهمی دارند. در شرایط عادی، چنین ساختاری ممکن است بتواند اختلافات را از طریق زمان، چانه‌زنی و توزیع منابع قدرت، ثروت و اعتبار اجتماعی مدیریت کند. اما در شرایط بحران، زمانی که منابع کاهش یافته، فشار خارجی افزایش یافته و نارضایتی اجتماعی تشدید شده است، زمان و منابع لازم برای مدیریت اختلافات نیز کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی، تله فلج تصمیم‌گیری از یک مشکل مدیریتی به یک مسئله ساختاری تبدیل می‌شود.
مسئله اصلی این نوشتار آن نیست که رژیم حاکم بر ایران «تصمیم نمی‌گیرد». حکومت در بسیاری از موارد تصمیم می‌گیرد. مسئله آن است که در عرصه‌های پرهزینه و مناقشه‌برانگیز، فرآیند تبدیل اختلافات درون ساختار قدرت به یک تصمیم واحد، الزام‌آور و قابل اجرا با دشواری فزاینده مواجه شده است. این وضعیت را می‌توان با مفهوم «تله بی‌تصمیمی یا تله فلج تصمیم گیری: Decision-making Paralysis» توضیح داد. در این تله، هر بازیگر ممکن است به دلایل فردی و سازمانی به دلیل منافع خاص خود ترجیح دهد تصمیم نهایی به تعویق بیفتد، اما حاصل جمع این رفتارهای فردی می‌تواند برای کل نظام به تله بی‌تصمیمی یا تله فلج تصمیم‌گیری انجامیده و زیان‌بار باشد.
۲. مسئله نظری: مفهوم تله بی‌تصمیمی
۱.۲. آیا تله بی‌تصمیمی یک نظریه مستقل است؟
اصطلاح «تله بی‌تصمیمی» را نباید به‌عنوان یک نظریه واحد و تثبیت‌شده در ادبیات علوم سیاسی معرفی کرد. این مفهوم در این نوشتار بیشتر یک چارچوب تحلیلی است که از ترکیب چند نظریه مهم در علوم سیاسی و اقتصاد سیاسی به دست می‌آید. مهم‌ترین پایه نظری این چارچوب نظریه بازیگران دارای حق وتو جورج تسبلیس (George Tsebelis) است. این پژوهشگر نشان می‌دهد که هرچه تعداد بازیگرانی که موافقت آن‌ها برای تغییر وضعیت موجود ضروری است بیشتر شود و فاصله ترجیحات آن‌ها افزایش یابد، احتمال تغییر سیاست کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی وضعیت موجود از ایستائی بیشتری برخوردار می‌شود، اما همین ایستائی می‌تواند به انسداد سیاستی و بن بست تبدیل شود.
این چارچوب نظری با ادبیات بقای رژیم‌های اقتدارگرا نیز ارتباط پیدا میکند. در نظام‌های اقتدارگرا، رهبر یا حکومت صرفاً به دنبال اتخاذ سیاستی نیست که از نظر اقتصادی یا اجتماعی بهترین نتیجه را ایجاد کند؛ بلکه باید ائتلاف مقامات ذی نفوذ حکومتی خود را نیز حفظ کند. تصمیمی که برای اقتصاد مناسب است اما ائتلاف حاکم را تهدید میکند، ممکن است از دید بازیگران اصلی انتخاب مناسبی نباشد.
نظریه اجتناب از سرزنش (Blame Avoidance) نیز به این چارچوب کمک میکند. سیاستمداران و مقامات حکومتی سیاسی معمولاً تلاش می‌کنند مسئولیت تصمیم‌هایی را که احتمال شکست یا هزینه اجتماعی آن‌ها بالاست، کاهش دهند تا منافع خود را حفظ نموده و مقام و موقعیت خود را از دست ندهند. در چنین شرایطی، تعویق تصمیم، ارجاع موضوع به شوراهای مختلف یا توزیع مسئولیت می‌تواند برای بازیگران فردی رفتاری عقلانی باشد. در کنار این نظریه‌ها، ادبیات سرمایه سرمایه اعتماد اجتماعی و مشروعیت نشان می‌دهد که حتی اگر حکومت بتواند در درون خود به توافق برسد، اجرای سیاست در جامعه نیز به میزان پذیرش اجتماعی وابسته است. بنابراین باید میان «تصمیم‌گیری» و «کارآمدی اجرای تصمیم» تمایز گذاشت.
۲.۲. تعریف فلج تصمیم‌گیری
تله فلج تصمیم‌گیری زمانی رخ می‌دهد که یک نظام سیاسی با مسئله‌ای مواجه باشد که نیازمند تصمیم است، اما به دلیل اختلاف میان بازیگران مؤثر، هزینه بالای تصمیم، عدم اطمینان درباره آینده و ترس از پیامدهای سیاسی و اجتماعی، نتواند تصمیمی پایدار و الزام‌آور اتخاذ کند. تله فلج تصمیم‌گیری با کندی تصمیم‌گیری تفاوت دارد. تصمیم‌گیری کند ممکن است نتیجه احتیاط، بررسی بیشتر یا پیچیدگی فنی مسئله باشد. اما در فلج تصمیم‌گیری، حتی افزایش هزینه‌های عدم تصمیم نیز الزاماً به اتخاذ تصمیم منجر نمی‌شود. در این وضعیت، همه بازیگران ممکن است بدانند که وضعیت موجود پایدار نیست، اما هیچ‌کدام حاضر نباشند هزینه تغییر را بپردازند. به همین دلیل، بی‌تصمیمی می‌تواند محصول عقلانیت فردی بازیگران باشد، در حالی که نتیجه جمعی آن در سطح ساختاری و کلان و از نظر نظام غیرعقلانی است.
۳. نظریه بازیگران دارای حق وتو و ساختار قدرت در ایران
۱.۳. بازیگران دارای حق وتو
بر اساس نظریه تسبلیس (Tsebelis, 1995)، تغییر سیاست زمانی دشوار می‌شود که تعداد بازیگرانی که می‌توانند مانع تغییر شوند افزایش پیدا کند. این بازیگران لزوماً همیشه اختیار قانونی وتو ندارند. در بسیاری از نظام‌های سیاسی، قدرت واقعی برای جلوگیری از اجرای یک سیاست می‌تواند از منابع غیررسمی، سازمانی، اقتصادی یا امنیتی ناشی شود. این تمایز در تحلیل رژیم حاکم بر ایران بسیار مهم است. نمی‌توان همه مراکز قدرت را به یک اندازه وتوپلییر دانست، اما می‌توان گفت که برخی نهادها و شبکه‌های قدرت ظرفیت ایجاد مانع در برابر سیاست‌های خاص را دارند. بنابراین، ساختار قدرت رژیم حاکم بر ایران را باید ترکیبی از شبکه محافل ذی‌نفع یا وتوپلییرهای (Veto Players) رسمی و غیررسمی دانست. نهادهای رسمی مانند رهبری، دولت، مجلس، شورای نگهبان و شورای عالی امنیت ملی در کنار بازیگران امنیتی، نظامی و اقتصادی دارای نفوذ قرار دارند. هر یک در حوزه‌ای خاص می‌تواند بر امکان تغییر سیاست اثر بگذارد.
۲.۳. تمرکز رسمی و پراکندگی واقعی قدرت
یکی از ویژگی‌های مهم رژیم حاکم بر ایران این است که تمرکز قدرت در رأس هرم با پراکندگی قدرت در سطوح مختلف همزمان وجود دارد. این وضعیت ممکن است در نگاه نخست متناقض به نظر برسد، اما در عمل می‌تواند یکی از ویژگی‌های اصلی ساختار سیاسی ایران باشد. رهبری بطور رسمی از اختیارات گسترده برخوردار است، اما تصمیم‌های سیاسی و اقتصادی برای اجرا به مجموعه‌ای از نهادهای مختلف وابسته‌اند. در نتیجه، ممکن است قدرت تصمیم‌گیری در سطح رسمی متمرکز باشد، ولی قدرت جلوگیری از اجرای تصمیم در سطح سازمانی پراکنده باشد. این وضعیت را می‌توان «تمرکز اقتدار همراه با پراکندگی ظرفیت اجرا» نامید.
۴. بحران مقامات حکومتی و افزایش هزینه تصمیم
۱.۴. شکاف میان رویکرد امنیتی و رویکرد حکمرانی
یکی از مهم‌ترین شکاف‌های درون ساختار قدرت، شکاف میان رویکرد امنیتی و رویکرد حکمرانی اقتصادی است. رویکرد امنیتی مسئله اصلی را بقای نظام و جلوگیری از تهدید خارجی و داخلی می‌داند. از این منظر، هرگونه عقب‌نشینی یا سازش ممکن است خطر تضعیف بازدارندگی و افزایش فشار خارجی را ایجاد کند. در مقابل، رویکرد حکمرانی اقتصادی بر هزینه‌های مادی و اجتماعی استمرار بحران تأکید دارد. از این منظر، ادامه جنگ، تحریم و محدودیت تجارت می‌تواند منابع اقتصادی و اجتماعی لازم برای بقای سیاسی را نیز تضعیف کند. بنابراین اختلاف اصلی صرفاً درباره یک سیاست خاص نیست، بلکه درباره تعریف «تهدید اصلی» است. برای یک گروه، سازش تهدید اصلی و برای گروه دیگر، استمرار بحران است.
۲.۴. عدم اطمینان مقامات حکومتی درباره آینده
هرچه عدم اطمینان درباره آینده ساختار قدرت افزایش یابد، مقامات حکومتی انگیزه بیشتری برای اجتناب از تصمیم‌های برگشت‌ناپذیر پیدا می‌کنند. اگر مقام سیاسی نداند در آینده چه کسی قدرت بیشتری خواهد داشت، ممکن است ترجیح دهد خود را به هیچ‌یک از گزینه‌های پرهزینه متعهد نکند. در نتیجه، سیاست‌های موقت، مواضع مبهم و انتقال مسئولیت افزایش پیدا میکند. این مسئله در دوره‌های جانشینی اهمیت ویژه‌ای دارد، زیرا هر تصمیم می‌تواند موقعیت آینده یک جناح را تقویت یا تضعیف کند.
۵. فقدان سرمایه اعتماد اجتماعی و بحران سرمایه اجتماعی
۱.۵. اعتماد به‌عنوان سرمایه حکمرانی
سرمایه اعتماد اجتماعی صرفاً یک مفهوم جامعه‌شناختی نیست؛ بلکه یک منبع سیاسی و اقتصادی برای دولت محسوب می‌شود. پاتنام، کلمن (Robert D. Putnam & James S. Coleman ) و سایر نظریه‌پردازان نظریه اقتصاد اجتماعی و سرمایه سرمایه اعتماد اجتماعی نشان داده‌اند که اعتماد و هنجارهای همکاری می‌توانند هزینه کنش جمعی را کاهش دهند. این استدلال را می‌توان در رابطه دولت و جامعه نیز به کار برد. حاکمیتی که از سرمایه اعتماد اجتماعی بالاتری برخوردار است، برای اجرای سیاست‌های دشوار به اجبار کمتری نیاز دارد. در مقابل، دولت بی‌اعتماد باید منابع بیشتری برای کنترل، نظارت و اقناع صرف کند. در نتیجه، کاهش سرمایه اعتماد اجتماعی هزینه اجرای سیاست را افزایش می‌دهد.
۲.۵. شواهد فرسایش اعتماد
داده‌های پیمایش‌های گوناگون شواهد مهمی درباره کاهش سرمایه اعتماد سیاسی در ایران ارائه می‌کنند. بنا به برخی از برآوردهای گوناگون و حتی حکومتی تنها بخش کوچکی از پاسخ‌دهندگان داخل ایران اعلام کردند که تا حد زیاد یا تا حدی به دولت اعتماد دارند، در حالی که اکثریت بزرگی اظهار کردند که اساساً به دولت اعتماد ندارند. این ارقام را نباید بدون توجه به محدودیت‌های روش‌شناختی پیمایش‌های انجام‌شده در محیط اقتدارگرا تفسیر کرد، اما آن‌ها با مجموعه دیگری از یافته‌ها درباره نارضایتی سیاسی و کاهش حمایت از ساختار سیاسی رژیم حاکم بر ایران هم‌جهت هستند. اهمیت این مسئله برای تله بی‌تصمیمی در این است که هر سیاست اصلاحی در محیط کم‌اعتماد، هزینه سیاسی بیشتری پیدا میکند.
۶. بحران مشروعیت
۱.۶ تمایز میان اقتدار و مشروعیت
اقتدار به توانایی حکومت برای تحمیل تصمیم اشاره دارد، در حالی که مشروعیت به پذیرش حق حکومت برای اتخاذ و اجرای تصمیم مربوط می‌شود. یک نظام سیاسی ممکن است از قدرت قهری قابل توجهی برخوردار باشد اما از مشروعیت اجتماعی محدودی بهره ببرد. این تمایز در رژیم حاکم بر ایران اهمیت زیادی دارد. اگر شهروندان تصمیم اقتصادی حکومت را مشروع بدانند، ممکن است حتی در برابر یک سیاست دردناک نیز همکاری نسبی نشان دهند. اما اگر همان تصمیم را نتیجه منافع گروه‌های حاکم تلقی کنند، احتمال مقاومت اجتماعی افزایش می‌یابد. در نتیجه، کاهش مشروعیت، هزینه اجرای سیاست را افزایش می‌دهد.
۲.۶. شواهد بحران مشروعیت
داده‌های حتی حکومتی در سال‌های اخیر نشان‌دهنده شکاف قابل توجه میان بخش بزرگی از جامعه ایران و ساختار سیاسی رژیم حاکم بر ایران است. این داده‌ها به معنای آن نیست که همه ایرانیان دیدگاه سیاسی یکسانی دارند یا مشروعیت رژیم حاکم بر ایران به‌طور مطلق از بین رفته است. با این حال، شواهد قابل توجهی از فرسایش مشروعیت اجتماعی و افزایش فاصله میان جامعه و ساختار سیاسی ارائه می‌کنند. برای تحلیل تله بی‌تصمیمی، همین فاصله اهمیت دارد، زیرا سیاست‌گذار می‌داند که تصمیم‌های اقتصادی و سیاسی ممکن است به سرعت از یک موضوع بخشی به یک مسئله کلی درباره مشروعیت نظام تبدیل شوند.
۷. فساد ساختاری به‌عنوان عامل فلج تصمیم‌گیری
۱.۷. فراتر رفتن از مفهوم فساد اداری
فساد در تحلیل رژیم حاکم بر ایران نباید صرفاً به رشوه‌خواری یا فساد اداری تقلیل داده شود. مسئله مهم‌تر، شکل‌گیری شبکه‌های پایدار توزیع منابع و فرصت‌های اقتصادی بر اساس روابط سیاسی و سازمانی است. در چنین شرایطی، اصلاح سیاست‌ها می‌تواند منافع گروه‌هایی را که از وضعیت موجود بهره می‌برند تهدید کند. بنابراین اصلاحات اقتصادی دیگر فقط یک تصمیم فنی نیستند؛ بلکه به تغییر در توزیع قدرت و ثروت تبدیل می‌شوند.
۲.۷. فساد به‌عنوان وتوی غیررسمی
اگر گروه‌هایی از قیمت‌های چندگانه، تخصیص‌های اداری، قراردادهای دولتی، انحصارهای تجاری یا تفاوت‌های قیمتی سود ببرند، طبیعی است که در برابر اصلاحاتی که این منافع را تهدید میکند مقاومت کنند. این گروه‌ها ممکن است اختیار قانونی وتو نداشته باشند، اما می‌توانند از طریق نفوذ سیاسی، سازمانی و اقتصادی، هزینه اصلاح را افزایش دهند. از این منظر، فساد ساختاری می‌تواند تعداد واقعی وتوپلییرهای سیاست‌گذاری را افزایش دهد.
شاخص‌های بین‌المللی نیز وضعیت نامناسب ایران در زمینه کنترل فساد را نشان می‌دهند. در شاخص ادراک فساد ۲۰۲۵، ایران امتیاز ۲۳ از ۱۰۰ را کسب کرده و در میان ۱۸۲ کشور در رتبه ۱۵۳ قرار گرفته است. این شاخص مستقیماً میزان فساد واقعی را اندازه‌گیری نمی‌کند، بلکه برداشت از فساد بخش عمومی را می‌سنجد، اما برای مقایسه نهادی میان کشورها شاخص مهمی محسوب می‌شود.
۸. فقدان رهبر پیشین و بحران مرجعیت
۱.۸. رهبر به‌عنوان مرجع حل اختلاف
مرگ علی خامنه‌ای را نباید صرفاً تغییر یک فرد در رأس حکومت تلقی کرد. او نزدیک به چهار دهه در رأس رژیم حاکم بر ایران قرار داشت و در این مدت مجموعه‌ای از روابط شخصی، سازمانی و سیاسی را ایجاد کرده بود. چنین اقتداری را نمی‌توان به‌سادگی در قالب اختیارات قانونی توضیح داد. رهبر در چنین ساختاری فقط صادرکننده دستور نیست؛ بلکه می‌تواند نقش داور نهایی در اختلافات میان مقامات حکومتی را ایفا کند. به همین دلیل، فقدان چنین شخصی می‌تواند یک خلأ مرجعیتی ایجاد کند.
۲.۸. اقتدار شخصی و اقتدار نهادی
میان اقتدار نهادی و اقتدار شخصی باید تمایز گذاشت.
اقتدار نهادی از قوانین و سازمان‌ها ناشی می‌شود. اقتدار شخصی از سابقه، شبکه‌های وفاداری، تجربه، روابط غیررسمی و توانایی فرد برای حل اختلافات ناشی می‌شود. هرچه یک نظام بیشتر به اقتدار شخصی وابسته باشد، انتقال آن اقتدار دشوارتر خواهد بود. در نتیجه، جانشینی ممکن است صرفاً انتقال قدرت رسمی نباشد؛ بلکه انتقال شبکه‌ای از روابط و تعادل‌های غیررسمی نیز باشد.
۹. پیامد جانشینی برای نظریه مقامات ذی نفوذ و ذی نفع وتوپلییرها (Veto Players)
اگر یک رهبر قدرتمند بتواند اختلافات میان مقامات حکومتی را حل کند، تعداد مؤثر وتوپلییرها (Veto Players) کاهش می‌یابد. اما اگر چنین مرجعی تضعیف شود، بازیگران مختلف ممکن است قدرت بیشتری برای جلوگیری از تصمیم‌ها پیدا کنند. بنابراین مسئله جانشینی می‌تواند به افزایش رقابت مقامات حکومتی منجر شود. این رقابت الزاماً به معنای فروپاشی فوری نظام نیست. ممکن است ابتدا به چانه‌زنی بیشتر، افزایش ابهام و تصمیم‌های موقت و ایستائی حاکمیت منجر شود اما راه برونرفتی برای گذار از بحران‌ها نیست. اما اگر اختلافات افزایش یابد و هیچ مرجع نهایی برای حل آن‌ها شکل نگیرد، تصمیم‌گیری در عرصه‌های حساس دشوارتر خواهد شد.
۱۰. بحران اعتماد درون مقامات حکومتی
بحران اعتماد فقط میان دولت و جامعه وجود ندارد. در دوره‌های بحران، اعتماد میان مقامات حکومتی نیز می‌تواند کاهش یابد. اگر فرماندهان نظامی نسبت به دولت اعتماد نداشته باشند، اگر دولت نسبت به نهادهای امنیتی اطمینان نداشته باشد و اگر جناح‌های سیاسی درباره آینده قدرت اطمینان نداشته باشند، همکاری کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی، هر بازیگر نگران است که امتیازی که امروز می‌دهد، فردا توسط رقیب علیه او استفاده شود. این وضعیت می‌تواند تصمیم‌گیری را به بازی حاصل‌جمع صفر تبدیل کند. در چنین محیطی، حتی توافقی که برای کل نظام مفید است ممکن است برای یک بازیگر خاص خطرناک تلقی شود.
۱۱. بحران فساد و بحران اعتماد
فساد و بی‌اعتمادی نیز یکدیگر را تقویت می‌کنند. وقتی مردم تصور کنند که منابع عمومی در اختیار گروه‌های خاص قرار می‌گیرد، اعتماد به سیاست‌های دولت کاهش می‌یابد. کاهش اعتماد، اجرای اصلاحات را دشوارتر میکند. دشواری اصلاحات باعث حفظ وضعیت موجود می‌شود. و حفظ وضعیت موجود به استمرار فرصت‌های رانتی کمک میکند. بنابراین فساد می‌تواند از یک پیامد حکمرانی ضعیف به یک علت بازتولیدکننده حکمرانی ضعیف تبدیل شود.
۱۲. بحران بنزین به‌عنوان مطالعه موردی
بحران بنزین نمونه مناسبی برای مشاهده همزمان چند سازوکار تله بی‌تصمیمی است. ایران با شکاف میان تولید و مصرف، محدودیت منابع ارزی، تحریم، محدودیت واردات و حساسیت اجتماعی نسبت به قیمت سوخت مواجه است. در اوت ۲۰۲۶، گزارش رویترز تولید روزانه بنزین را حدود ۱۳۰ میلیون لیتر و مصرف را حدود ۱۳۷ میلیون لیتر برآورد کرد.
در چنین شرایطی افزایش قیمت از نظر اقتصادی می‌تواند یکی از گزینه‌ها باشد، اما هزینه اجتماعی بالایی دارد. سهمیه‌بندی نیز می‌تواند مصرف را کنترل کند اما ممکن است موجب نارضایتی شود. واردات نیز در شرایط محدودیت تجارت و محاصره دریایی هزینه و ریسک بالایی دارد. بنابراین دولت با مسئله‌ای مواجه است که هیچ گزینه کم‌هزینه‌ای ندارد. در محیط دارای سرمایه سرمایه اعتماد اجتماعی بالا، حکومت می‌تواند بخشی از هزینه اصلاح را با اقناع عمومی و اعتبار سیاسی تحمل کند. اما در محیط کم‌اعتماد، اصلاح قیمت انرژی می‌تواند به نمادی از بی‌عدالتی و فساد تبدیل شود. به همین دلیل بحران بنزین صرفاً یک مسئله انرژی نیست؛ بلکه نمونه‌ای از پیوند میان اقتصاد، مشروعیت، اعتماد و تصمیم‌گیری سیاسی است.
۱۳. منطقه خاکستری و تله تصمیم‌گیری
راهبرد منطقه خاکستری در اصل می‌تواند ابزاری عقلانی برای جلوگیری از جنگ تمام‌عیار باشد. دولت می‌تواند با اقدامات محدود و زیر آستانه جنگ، فشار بر طرف مقابل ایجاد کند بدون آنکه وارد یک جنگ فراگیر شود. اما این راهبرد نیازمند وجود یک نقطه خروج است. اگر حکومت نتواند تصمیم بگیرد که چه زمانی باید تنش را کاهش دهد، مذاکره کند یا وارد توافق شود، وضعیت خاکستری ممکن است دائمی شود. در چنین شرایطی، سیاست خارجی از یک استراتژی فعال به مدیریت روزمره بحران تبدیل می‌شود. این مسئله در مورد تنگه هرمز اهمیت ویژه‌ای دارد. استمرار بسته‌بودن هرمز می‌تواند اهرم فشار خارجی ایجاد کند، اما همزمان هزینه اقتصادی داخلی و منطقه‌ای ایجاد میکند. بنابراین حکومت میان حفظ اهرم امنیتی و کاهش هزینه اقتصادی گرفتار می‌شود.
۱۴. وضعیت پادگانی و امنیتی‌شدن تصمیم‌گیری
مفهوم وضعیت پادگانی هارولد لاسول(Harold Dwight Lasswell) برای توضیح امنیتی‌شدن حکمرانی سودمند است. در شرایط تهدید دائمی، مسائل مختلف جامعه از منظر امنیتی تعریف می‌شوند. انرژی به مسئله امنیت ملی تبدیل می‌شود، اعتراض اقتصادی به مسئله امنیت داخلی و مذاکره خارجی به مسئله بقای نظام. امنیتی‌شدن ممکن است در کوتاه‌مدت هماهنگی ایجاد کند، زیرا تصمیم‌ها به نهادهای امنیتی منتقل می‌شوند. اما در بلندمدت می‌تواند ظرفیت تخصصی و بوروکراتیک دولت و کارآمدی، شفافیت، پاسخگویی را کاهش دهد و به فساد بی انجامد. در این شرایط، سیاست اقتصادی به جای آنکه بر مبنای کارایی طراحی شود، بر اساس ملاحظات امنیتی تنظیم می‌شود.
۱۵. پیامدهای اقتصادی فلج تصمیم‌گیری
مهم‌ترین پیامد اقتصادی بی‌تصمیمی افزایش عدم اطمینان است. سرمایه‌گذار نمی‌داند سیاست ارزی آینده چیست. تولیدکننده نمی‌داند قیمت انرژی چگونه تغییر خواهد کرد. خانوار نمی‌داند قیمت کالاهای اساسی تا چه اندازه افزایش خواهد یافت. فعال اقتصادی نمی‌داند محدودیت‌های تجاری و مالی تا چه زمانی ادامه خواهند داشت. این عدم اطمینان موجب کاهش افق سرمایه‌گذاری می‌شود. اقتصاد به جای برنامه‌ریزی بلندمدت به سمت رفتارهای کوتاه‌مدت و تدافعی حرکت میکند. در شرایط بحران، این مسئله می‌تواند به خروج سرمایه، کاهش سرمایه‌گذاری، گسترش رکود اقتصادی، افزایش تقاضای سفته‌بازانه و تشدید تورم منجر شود.
۱۶. پیامدهای اجتماعی
بی‌تصمیمی مزمن تنها یک مسئله اقتصادی نیست. جامعه‌ای که نمی‌داند تصمیم‌های مهم دولت چه زمانی و چگونه اتخاذ می‌شوند، به‌تدریج اعتماد خود را به قابلیت پیش‌بینی حکومت از دست می‌دهد. این مسئله حتی می‌تواند بر رفتارهای روزمره اثر بگذارد. خانوارها ممکن است به جای سرمایه‌گذاری بلندمدت، منابع خود را به دارایی‌های نقدشونده یا خارجی منتقل کنند. بنگاه‌ها ممکن است سرمایه‌گذاری را به تعویق بیندازند و جوانان ممکن است آینده خود را خارج از کشور جست‌وجو کنند. بنابراین بی‌تصمیمی می‌تواند به نوعی «مهاجرت از آینده» منجر شود؛ یعنی افراد و سرمایه‌ها نه فقط از وضعیت موجود، بلکه از آینده نامطمئن کشور فاصله بگیرند.
۱۷. پیامدهای سیاسی
بی‌تصمیمی مزمن مسئولیت‌پذیری سیاسی را نیز دچار تزلزل و کاستی و ناکارآمدی میکند. وقتی تصمیم‌ها میان نهادهای مختلف توزیع می‌شوند، مشخص نیست چه کسی مسئول موفقیت یا شکست سیاست است. در چنین شرایطی، انتقال مسئولیت افزایش می‌یابد. دولت ممکن است مسئولیت را به نهاد دیگری نسبت دهد، مجلس دولت را مقصر بداند، نهادهای امنیتی مسئله را ناشی از شرایط خارجی معرفی کنند و جناح‌های سیاسی یکدیگر را مسئول شکست بدانند. نتیجه این است که مرز میان قدرت و مسئولیت از بین می‌رود. این مسئله یکی از مهم‌ترین عوامل فرسایش پاسخگویی سیاسی است.
۱۸. پیامدهای نهادی
فلج تصمیم‌گیری در بلندمدت می‌تواند خود نهادهای تصمیم‌گیری را تضعیف کند. اگر شوراها و کمیته‌های متعدد تشکیل شوند اما نتوانند تصمیم الزام‌آور اتخاذ کنند، اعتبار نهادی آن‌ها کاهش می‌یابد. اگر دولت بارها سیاستی را اعلام کند و سپس آن را تغییر دهد، اعتبار آن کاهش می‌یابد. اگر مجلس تصمیمی بگیرد که در عمل اجرا نشود، جایگاه آن تضعیف می‌شود. به این ترتیب، بی‌تصمیمی می‌تواند به فرسایش تدریجی ظرفیت نهادی منجر شود.
۱۹. پارادوکس قدرت قهری و کارآمدی حکمرانی
یکی از مهم‌ترین نتایج این تحلیل آن است که قدرت قهری و ظرفیت حکمرانی یکسان نیستند. حکومت ممکن است توان بالایی برای سرکوب اعتراض داشته باشد اما توان پایینی برای اصلاح اقتصاد. ممکن است بتواند رسانه‌ها را کنترل کند اما نتواند اعتماد عمومی ایجاد کند. ممکن است بتواند مخالفان را محدود کند اما نتواند میان مقامات حکومتی خود توافق ایجاد کند. بنابراین ممکن است همزمان شاهد افزایش ظرفیت سرکوب و کاهش ظرفیت حل مسئله باشیم. این وضعیت یکی از ویژگی‌های مهم نظام‌های اقتدارگرا در دوره بحران است.
۲۰. از بی‌تصمیمی تا تصمیم اجباری
تله بی‌تصمیمی نمی‌تواند برای همیشه ادامه یابد. اگر بحران اقتصادی، اجتماعی یا خارجی ادامه پیدا کند، هزینه عدم تصمیم افزایش می‌یابد. در نقطه‌ای ممکن است حکومت دیگر امکان انتخاب میان گزینه‌ها را نداشته باشد و بحران خود مسیر سیاست را تعیین کند. در چنین شرایطی، اصلاحی که می‌توانست در مرحله اول با هزینه محدود اجرا شود، ممکن است در مرحله بعد به تصمیمی بسیار سخت‌تر تبدیل شود. این همان چیزی است که می‌توان آن را «تصمیم اجباری» نامید. بنابراین یکی از خطرناک‌ترین پیامدهای بی‌تصمیمی این است که نظام را از تصمیم‌گیری اختیاری به تصمیم‌گیری واکنشی منتقل میکند.
۲۱. نتیجه‌گیری
فلج تصمیم‌گیری در رژیم حاکم بر ایران را نمی‌توان تنها با ضعف مدیریت یا اختلاف جناحی توضیح داد. مسئله عمیق‌تر و ساختاری‌تر است. این نظام در طول زمان مجموعه‌ای از نهادها و شبکه‌های قدرت را ایجاد کرده است که در شرایط عادی می‌توانند یکدیگر را مهار کنند و مانع تمرکز مطلق قدرت شوند. اما در شرایط بحران شدید، همین سازوکار مهار متقابل می‌تواند به مانعی برای تصمیم‌گیری تبدیل شود. در این میان، بحران سرمایه اعتماد اجتماعی اهمیت بنیادی دارد. دولتی که بخش مهمی از جامعه به آن اعتماد ندارد، برای اجرای اصلاحات اقتصادی به اجبار بیشتری نیاز دارد. افزایش اجبار نیز می‌تواند اعتماد را بیشتر کاهش دهد.
بحران مشروعیت این مسئله را تشدید میکند. هنگامی که تصمیم‌های دولت از سوی بخش مهمی از جامعه به‌عنوان تصمیم‌هایی در جهت منافع عمومی تلقی نشوند، هر اصلاح اقتصادی می‌تواند به مسئله‌ای درباره کلیت نظام سیاسی تبدیل شود. فساد ساختاری نیز مانع دیگری ایجاد میکند. اصلاحات اقتصادی می‌توانند منافع شبکه‌هایی را تهدید کنند که از وضعیت موجود سود می‌برند. بنابراین مقاومت در برابر اصلاحات فقط گفتمانی نیست؛ بلکه می‌تواند ماهیتی توزیعی و اقتصادی نیز داشته باشد.
در سطح مقامات حکومتی ، پراکندگی قدرت و افزایش عدم اطمینان درباره آینده موجب افزایش رفتارهای احتیاطی، انتقال مسئولیت و تعویق تصمیم می‌شود. در نهایت، تغییر در رأس رهبری یک متغیر مهم دیگر را وارد معادله کرده است. مسئله صرفاً فقدان یک فرد نیست، بلکه فقدان یا تضعیف یک مرجع نهایی برای حل اختلافات درون ائتلاف حاکم است. اگر اقتدار جانشین نتواند همان سطح از هماهنگی را ایجاد کند، تعداد وتوپلییرهای مؤثر افزایش می‌یابد و تصمیم‌گیری دشوارتر می‌شود. چنین فرایندی هزینه های بقای حاکمیت را افزایش داده و ناکارآمدی آنرا آشکارتر و آسیب پذیری آنرا بیشتر میکند.