غیبت رهبر حکومت، چندمرکزی‌شدن اقتدار و مسئله مذاکره در رژیم ایران
۱. مقدمه
یکی از پرسش‌های اساسی درباره سیاست خارجی رژیم ایران این است که چرا مذاکره رژیم ایران با ایالات متحده امریکا و شرکای آن، حتی در شرایطی که فشارهای اقتصادی و نظامی افزایش یافته‌اند، تا این اندازه غیر قابل اعتماد، دشوار، ناپایدار و پرهزینه است. پاسخ متعارف معمولاً بر گفتمان حاکم، بی‌اعتمادی تاریخی، منافع ژئوپلیتیک، برنامه هسته‌ای، نقش نیروهای نظامی یا محاسبات امنیتی تمرکز می‌کند. همه این عوامل اهمیت دارند، اما توضیح کامل‌تری وجود دارد که از ساختار درونی قدرت آغاز می‌شود.
گمانه پایه این نوشتار آن است که توانایی یک رژیم برای مذاکره خارجی تا حد زیادی تابع توانایی آن برای حل تعارضات داخلی و توانایی گفتگو با شهروندان کشور است. مذاکره خارجی در واقع فقط میان دو دولت انجام نمی‌شود. هر دولت مذاکره‌کننده در داخل خود نیز با مجموعه‌ای از بازیگران، نهادها، گروه‌های ذی‌نفوذ و مراکز قدرت مواجه است که باید توافق خارجی را بپذیرند، تصویب و اجرایی کنند یا دست‌کم مانع اجرای آن نشوند.
رابرت پاتنم این وضعیت را در قالب نظریه «بازی‌های دومرحله‌ای» توضیح داده است: مذاکره‌کننده هم‌زمان در سطح بین‌المللی با طرف خارجی و در سطح داخلی با ائتلاف‌ها و بازیگران داخلی مذاکره می‌کند (Putnam, 1988). بنابراین، اگر ساختار داخلی یک حکومت به گونه‌ای باشد که هیچ سازوکار روشن و باثباتی برای حل اختلاف میان مراکز قدرت و یا گفتگو با جامعه مدنی وجود نداشته باشد، مسئله داخلی مستقیماً به سیاست خارجی منتقل می‌شود. در شرایطی که رهبر یک نظام اقتدارگرا نقش «فصل‌الخطاب» را ایفا می‌کند، بخشی از این مسئله ممکن است از طریق اقتدار شخصی رهبر حل شود.
اختلافات می‌توانند در نهایت نزد رهبر جمع‌بندی شوند و تصمیم نهایی او برای سایر بازیگران الزام‌آور تلقی شود. اما اگر این ظرفیت تضعیف شود و در عین حال نهادهای مستقل و معتبر برای داوری میان مراکز قدرت وجود نداشته باشند، نظام ممکن است وارد مرحله‌ای شود که در آن اقتدار همچنان وجود دارد، اما اقتدارِ داور نهایی کاهش یافته است. این تمایز برای فهم وضعیت کنونی رژیم ایران اهمیت بنیادی دارد. مسئله لزوماً «نبود قدرت» نیست؛ بلکه تغییر ساختار قدرت از یک مرکز نهایی که وجود داشت و دیگر وجود ندارد به چند مرکز دارای قدرت واقعی است.
۲. مسئله نوشتار و پرسش اصلی
پرسش اصلی نوشتار چنین صورت‌بندی می‌شود:
چگونه بحران تعارض داخلی در راس رژیم و تضعیف نقش رهبر غیبی به‌عنوان فصل‌الخطاب می‌تواند از طریق چندمرکزی‌شدن اقتدار به بحران تعهد معتبر و دشواری مذاکره خارجی در رژیم ایران منجر شود؟ برای پاسخ به این پرسش، سه پرسش فرعی مطرح می‌شود: نخست، چرا رژیم‌های استبدادی و اقتدارگرا برای حفظ ثبات خود به سازوکارهای حل تعارض میان مقامات حکومتی نیاز دارند؟
دوم، چگونه افزایش تعداد مراکز قدرت و بازیگران دارای قدرت توقف یا وتو، توانایی یک حکومت برای اتخاذ تصمیمات منسجم را کاهش می‌دهد؟
سوم، چگونه این تنگناهای سیاسی داخلی در مذاکرات خارجی به شکل ابهام در نمایندگی، کاهش اعتماد و دشواری ایجاد تعهد معتبر ظاهر می‌شود؟
گمانه پایه نوشتار این است:
هرچه اقتدار سیاسی از یک مرکز دارای ظرفیت نهایی برای داوری به مجموعه‌ای از مراکز مستقل یا نیمه‌مستقل قدرت منتقل شود، بدون آنکه سازوکار نهادی مؤثری برای هماهنگی و حل تعارض ایجاد شود، ظرفیت رژیم برای ایجاد تعهد خارجی معتبر کاهش می‌یابد. این گمانه به معنای آن نیست که چنین رژیمی نمی‌تواند مذاکره کند. تفاوت مهمی میان ظرفیت مذاکره و ظرفیت ایجاد تعهد معتبر وجود دارد. رژیم ممکن است مذاکره کند، توافق اولیه امضا کند، امتیاز بدهد یا حتی توافقی را اعلام کند؛ اما اگر سایر مراکز قدرت بتوانند آن توافق را مسدود، تعدیل یا بی‌اثر کنند، ارزش تعهد آن برای طرف مقابل کاهش می‌یابد.
۳. چارچوب نظری
۱.۳. اقتدارگرایی و مسئله تقسیم قدرت
میلان اسوولیک (Milan W. Svolik) در تحلیل سیاست اقتدارگرایانه میان دو مسئله اساسی تمایز می‌گذارد: «کنترل اقتدارگرایانه» بر جامعه و «تقسیم قدرت اقتدارگرایانه» میان مقامات حکومتی . از دید او، یک دیکتاتور هرگز کاملاً تنها حکومت نمی‌کند؛ برای حفظ قدرت خود به ائتلافی از مقامات حکومتی نیاز دارد و همین مقامات حکومتی نیز می‌توانند به تهدیدی برای رهبر تبدیل شوند (Svolik, 2012). این نظریه برای فهم وضعیت رژیم ایران اهمیت ویژه‌ای دارد. زیرا وقتی رهبر قدرت کافی برای حل اختلاف میان اعضای ائتلاف حاکم دارد، تضادهای درونی الزاماً به بحران تبدیل نمی‌شوند. اما اگر قدرت داوری رهبر کاهش یابد، اختلافات میان اعضای ائتلاف ممکن است به یک مسئله ساختاری تبدیل شود.
اسوولیک نشان می‌دهد که رژیم‌های اقتدارگرا به سازوکارهایی برای تقسیم قدرت، نظارت متقابل و ایجاد تعهد میان رهبر و متحدان خود نیاز دارند. نهادهایی مانند شوراها، مجالس، احزاب یا ساختارهای مشورتی می‌توانند در این زمینه نقش داشته باشند، اما در صورتی که توازن قدرت در ائتلاف حاکم به‌شدت برهم بخورد، همین سازوکارها نیز ممکن است کارایی خود را از دست بدهند (Boix & Svolik, 2013). بنابراین، مسئله رژیم ایران فقط رابطه حکومت و جامعه نیست؛ رابطه میان مراکز قدرت درون حکومت نیز اهمیت تعیین‌کننده دارد.
۲.۳. بحران «فصل‌الخطاب»
در این نوشتار «فصل‌الخطاب» به معنای فرد یا نهادی تعریف می‌شود که در شرایط اختلاف جدی، توانایی اتخاذ تصمیم نهایی و الزام‌آور برای سایر بازیگران اصلی نظام را دارد. بنابراین، فصل‌الخطاب صرفاً بالاترین مقام رسمی نیست. ممکن است فردی از نظر حقوقی بالاترین مقام باشد، اما اگر نتواند تصمیم خود را بر سایر مراکز قدرت تحمیل یا دست‌کم به توافقی الزام‌آور تبدیل کند، نقش واقعی او به‌عنوان داور نهایی تضعیف شده است.
بنابراین باید میان سه نوع اقتدار تمایز گذاشت. اقتدار رسمی، یعنی جایگاهی که قانون یا ساختار رسمی برای یک مقام تعریف کرده است. اقتدار واقعی، یعنی توانایی عملی آن مقام برای تأثیرگذاری بر رفتار سایر بازیگران. و اقتدار داوری، یعنی توانایی پایان‌دادن به اختلافات میان مراکز قدرت. بحران فصل‌الخطاب زمانی شکل می‌گیرد که فاصله میان این سه نوع اقتدار افزایش یابد. در چنین شرایطی ممکن است رهبر همچنان دارای اختیارات رسمی و حتی قدرت امنیتی باشد، اما تصمیمات حساس نیازمند توافق چند مرکز دیگر شود. این همان نقطه‌ای است که «تمرکز رسمی قدرت» می‌تواند با «توزیع واقعی قدرت» وارد تعارض شود.
۴. از بحران تعارض داخلی در راس رژیم ایران تا چندمرکزی‌شدن اقتدار
۱.۴. گفت‌وگو فقط رابطه حکومت و جامعه نیست
وقتی از «تعارض داخلی» سخن می‌گوییم، نباید آن را صرفاً به معنای تعارض میان حکومت مستقر با شهروندان دانست. تعارض در معنای سیاسی، شامل ظرفیت یک نظام سیاسی برای کاهش و مدیریت تعارض داخلی، مذاکره بر سر منافع متعارض، اصلاح تصمیمات، ایجاد ائتلاف و تولید توافق است.
در یک نظام نهادمند، اختلاف الزاماً بحران نیست. احزاب، پارلمان، دادگاه‌ها، شوراها، رسانه‌ها و جامعه مدنی می‌توانند اختلافات را به فرایندهای قابل مدیریت تبدیل کنند. اما در نظامی که اختلاف سیاسی عمدتاً به‌عنوان تهدید امنیتی تلقی می‌شود، گفت‌وگو به تدریج جای خود را به کنترل، حذف، فشار و اجبار می‌دهد. این مسئله فقط رابطه دولت و جامعه را تضعیف نمی‌کند؛ در بلندمدت فرهنگ سیاسی حل اختلاف را نیز فرسوده می‌سازد.
۲.۴. وقتی هماهنگی حذف می‌شود، تعارض ناپدید نمی‌شود
نکته اساسی آن است که سرکوب اختلاف، به معنای حذف اختلاف نیست. اختلافات اجتماعی و سیاسی همچنان وجود دارند، اما دیگر کانال نهادی برای بیان و حل آنها وجود ندارد. در نتیجه، تعارض از عرصه عمومی بخصوص در میان اکثریت جامعه و حاکمیت به درون ساختار قدرت منتقل می‌شود. این انتقال یک پیامد مهم دارد: در شرایط عادی، بخشی از تعارضات میان حکومت و جامعه از طریق نهادهای سیاسی حل می‌شود؛ اما در یک ساختار بسته، فشار تعارض به داخل ائتلاف حاکم منتقل می‌شود.
در این وضعیت، رهبر یا مرکز اصلی قدرت مجبور می‌شود میان گروه‌های مختلف داوری کند. تا زمانی که رهبر اقتدار کافی دارد، این ساختار می‌تواند نسبتاً پایدار باقی بماند. اما با تضعیف اقتدار داوری، اختلافات انباشته‌شده به رقابت میان مراکز قدرت تبدیل می‌شوند. بنابراین، چندمرکزی‌شدن اقتدار می‌تواند پیامد بلندمدت فقدان گفت‌وگوی نهادی باشد.
۵. نظریه بازیگران دارای حق وتو
جورج تسیبلیس (George Tsebelis) در نظریه «بازیگران دارای حق وتو» نشان می‌دهد که هرچه تعداد بازیگرانی که برای تغییر وضعیت موجود باید رضایت آنها جلب شود افزایش یابد، حل تعارض و تغییر سیاست دشوارتر می‌شود. همچنین فاصله ترجیحات این بازیگران اهمیت دارد؛ هرچه آنها از یکدیگر فاصله بیشتری داشته باشند، فضای توافق کوچک‌تر می‌شود (Tsebelis, 2002). این نظریه را می‌توان از عرصه سیاست داخلی به سیاست خارجی نیز تعمیم داد. فرض کنیم یک مذاکره‌کننده خارجی از طرف رژیمی مذاکره می‌کند که در آن فقط یک مرکز قدرت تصمیم‌گیر نیست، بلکه چند مرکز دارای قدرت توقف وجود دارند.
در چنین شرایطی، مذاکره‌کننده خارجی با یک «فضای توافق» کوچک‌تر مواجه می‌شود. ممکن است مذاکره‌کننده دولت با یک توافق موافق باشد، اما هسته بسته سخت قدرت و نیروهای امنیتی و نظامی مخالف باشد. ممکن است وزارت خارجه با یک فرمول موافق باشد، اما شورای عالی امنیت ملی آن را نپذیرد. ممکن است رهبر با اصل مذاکره موافق باشد، اما گروه‌های امنیتی با برخی مفاد آن مخالفت کنند. در این حالت، مسئله فقط اختلاف نظر نیست. مسئله این است که چه کسی حق دارد توافق را متوقف کند؟ این همان جایی است که نظریه وتو با مسئله تعهد معتبر پیوند پیدا می‌کند.
۶. بازی دومرحله‌ای پاتنم و انتقال سیاست داخلی به سیاست خارجی
مهم‌ترین حلقه نظری میان سیاست داخلی و مذاکره خارجی را می‌توان با نظریه «بازی‌های دومرحله‌ای» رابرت پاتنم توضیح داد. پاتنم استدلال می‌کند که رهبران سیاسی در مذاکرات بین‌المللی هم‌زمان در دو بازی شرکت می‌کنند: بازی بین‌المللی با دولت خارجی و بازی داخلی برای جلب حمایت بازیگران داخلی. یک توافق زمانی امکان اجرا پیدا می‌کند که در هر دو سطح قابل قبول باشد (Putnam, 1988). بنابراین، مذاکره‌کننده خارجی فقط با طرف مقابل خود مذاکره نمی‌کند؛ او به‌طور غیرمستقیم با ائتلاف داخلی طرف مقابل نیز مواجه است.
در رژیم ایران، اگر تعداد مراکز قدرت مؤثر افزایش یابد، «بازی داخلی» پیچیده‌تر می‌شود. این وضعیت سه پیامد دارد. نخست، مذاکره‌کننده رژیم باید توافقی پیدا کند که برای مراکز مختلف قدرت قابل قبول باشد. دوم، طرف خارجی باید مطمئن شود که این توافق پس از بازگشت مذاکره‌کننده به داخل نظام سیاسی از سوی سایر مراکز قدرت رد نخواهد شد. سوم، اگر این اطمینان وجود نداشته باشد، طرف خارجی برای جبران ریسک، امتیازات بیشتری مطالبه خواهد کرد. در نتیجه، چندمرکزی‌شدن قدرت هزینه معامله خارجی را افزایش می‌دهد.
۷. از تعدد مراکز قدرت تا بحران تعهد معتبر
تعهد معتبر زمانی شکل می‌گیرد که طرف مقابل باور داشته باشد تصمیم اتخاذشده در آینده نیز قابل اجرا خواهد بود. این مسئله در نظام‌های اقتدارگرا اهمیت بیشتری دارد، زیرا توافق‌های سیاسی ممکن است به‌شدت به روابط شخصی، ائتلاف‌های درون قدرت و توازن میان مقامات حکومتی وابسته باشند.
بویکس و اسوولیک نشان داده‌اند که یکی از مشکلات بنیادی حکومت‌های اقتدارگرا، ایجاد تعهد میان رهبر و متحدان اوست؛ نهادهای قدرت می‌توانند برای حل این مشکل مورد استفاده قرار گیرند، اما اگر توازن قدرت در ائتلاف حاکم دچار اختلال شود، سازوکارهای تعهد نیز شکننده می‌شوند. این رویکرد را می‌توان به روابط خارجی تعمیم داد. اگر طرف خارجی نداند چه کسی تصمیم نهایی را می‌گیرد، چهار نوع عدم اطمینان ایجاد می‌شود:
- نخست، عدم اطمینان درباره نمایندگی؛ آیا مذاکره‌کننده واقعاً نماینده کل رژیم است؟
- دوم، عدم اطمینان درباره تصویب؛ آیا سایر مراکز قدرت توافق را خواهند پذیرفت؟
- سوم، عدم اطمینان درباره اجرا؛ آیا نهادهای امنیتی، نظامی و اقتصادی تصمیم را اجرا خواهند کرد؟
- چهارم، عدم اطمینان درباره دوام؛ آیا توافق پس از تغییر توازن داخلی قدرت همچنان معتبر خواهد بود؟
این چهار مسئله در مجموع همان چیزی را تشکیل می‌دهند که می‌توان آن را بحران تعهد خارجی نامید.
۸. وضعیت رژیم ایران در سال ۱۴۰۵: از تمرکز شخصی به اقتدار چندمرکزی؟
شواهد سال ۱۴۰۵ نشان می‌دهد که ساختار قدرت در رژیم ایران در معرض تغییر قابل توجهی قرار گرفته است. گزارش‌های اخیر درباره غیبت مجتبی خامنه ایی و محدودشدن ارتباطات او با مقامات حکومتی، هم‌زمان با افزایش نقش نهادهای نظامی و امنیتی، پرسش‌هایی درباره نحوه واقعی توزیع قدرت ایجاد کرده‌اند. در چنین شرایطی، تحلیلگران از افزایش نقش رهبری جمعی‌تر و وزن بیشتر سپاه پاسداران در تصمیم‌گیری سخن گفته‌اند.
البته این شواهد به‌تنهایی برای اثبات «فروپاشی اقتدار رهبری» کافی نیستند. اما برای طرح یک گمانه مهم کافی هستند: مرکزیت شخصی تصمیم‌گیری ممکن است در حال کاهش و وزن ائتلاف‌های امنیتی و نظامی در تصمیم‌گیری در حال افزایش باشد. تغییرات اخیر در شورای عالی امنیت ملی نیز بنابراین اهمیت دارند. انتصاب محسن رضایی به دبیرخانه این شورا در شرایطی رخ داده که هم‌زمان فشارهای نظامی، اقتصادی و دیپلماتیک افزایش یافته است. از منظر نظری، این تحولات را نباید فقط به معنای «نظامی‌ترشدن» رژیم تفسیر کرد. احتمالاً مسئله عمیق‌تر است: تغییر توازن میان مراکز قدرت درون رژیم.
۹. مسئله «چه کسی نماینده رژیم است؟»
تعهد زمانی ظاهر می‌شود که طرف خارجی نتواند تشخیص دهد چه کسی واقعاً قدرت تصمیم‌گیری دارد. بخصوص در شرایطی که هر امام جمعه، عضو مجلس، مداح حکومتی و عضو سپاه پاسداران اظهاراتی را مطرح می کنند که با سخنان پزشکیان سازگاری ندارد. در یک نظام متمرکز، این مسئله نسبتاً ساده است. حتی اگر اختلافات داخلی وجود داشته باشد، طرف خارجی می‌داند که تصمیم نهایی توسط چه شخص یا نهادی گرفته می‌شود. اما در یک ساختار چندمرکزی، نمایندگی می‌تواند مبهم شود.
گزارش‌هایی در سال ۱۴۰۵ درباره دشواری مذاکره‌کنندگان آمریکایی در تشخیص اینکه آیا طرف‌های ایرانی واقعاً نماینده سپاه هستند یا نه، و نیز وجود کانال‌های ارتباطی غیررسمی با مراکز نظامی، این مسئله را به‌صورت عینی برجسته کرده‌اند. در چنین شرایطی، پرسش اصلی دیپلماتیک دیگر فقط «چه توافقی ممکن است؟» نیست؛ بلکه پرسش مقدماتی‌تر این است: چه کسی قادر است این توافق را به کل ساختار قدرت متعهد کند؟ این تفاوت بسیار مهم است.
۱۰. بحران فصل‌الخطاب و مذاکره خارجی
اگر رهبر، که جایگاه او در شبکه کنونی اقتدار رژیم محل تردید است، دیگر نتواند همچون گذشته نقش داور نهایی اختلافات داخلی را ایفا کند، هرگونه توافق خارجی ممکن است پیش از آنکه به مرحله اجرا برسد، وارد یک فرایند چندمرحله‌ای از تصمیم‌گیری و تأیید در داخل رژیم شود. در چنین شرایطی، توافق خارجی باید از مجموعه‌ای از فیلترهای قدرت عبور کند؛ از پذیرش رهبر و نهادهای امنیتی گرفته تا موافقت فرماندهی نظامی، مراکز اقتصادی و سیاسی ذی‌نفوذ و در نهایت دستگاه اجرایی که باید توان و اراده اجرای توافق را داشته باشد. هرچه هماهنگی میان این مراکز کمتر باشد، دستیابی به توافق خارجی دشوارتر و اجرای آن نیز پرریسک‌تر خواهد شد.
در چنین ساختاری حتی ممکن است رژیم به طور هم‌زمان پیام‌های متناقضی به طرف مقابل ارسال کند؛ یک مرکز خواهان کاهش تنش و مذاکره باشد، در حالی که مرکز دیگری بر ادامه فشار، تقابل و افزایش هزینه‌های طرف مقابل تأکید کند. این وضعیت برای طرف مذاکره‌کننده یک مسئله اساسی اطلاعاتی و استراتژیک ایجاد می‌کند، زیرا مشخص نیست کدام پیام بیانگر موضع واقعی و قابل اجرای رژیم است و کدام‌یک صرفاً بازتاب موضع یک مرکز قدرت داخلی است. از این منظر، می‌توان این وضعیت را «ابهام در تابع واکنش رژیم» نامید؛ وضعیتی که در آن نه تنها ترجیحات رژیم، بلکه ظرفیت آن برای اتخاذ و اجرای یک تصمیم منسجم نیز برای طرف مقابل نامشخص می‌شود.
۱۱. مورد تنگه هرمز و سیاست خارجی چندمرکزی
تحولات مربوط به تنگه هرمز در ماه‌های اخیر نمونه مناسبی برای بررسی این مسئله است. از یک سو، رژیم ایران برای حفظ اهرم فشار ژئوپلیتیک خود بر هرمز به تهدید، محدودیت کشتیرانی و اقدامات نظامی متوسل شده است. از سوی دیگر، فشار اقتصادی ناشی از کاهش صادرات نفت، محدودیت‌های دریایی و تحریم‌ها هزینه این راهبرد را برای اقتصاد ایران افزایش داده است. گزارش‌های اخیر رویترز نیز از تشدید فشار اقتصادی، کاهش صادرات نفت و افزایش آسیب‌پذیری اقتصادی رژیم خبر می‌دهند. در همین حال، مقام‌های مختلف رژیم مواضع متفاوتی درباره نحوه مواجهه با آمریکا و مسئله هرمز اتخاذ کرده‌اند.
اعلام ایجاد رویکرده محدودیت یا (Exclusion zone) در نزدیکی هرمز نیز نشان می‌دهد که سیاست امنیتی و سیاست اقتصادی درهم‌تنیده شده‌اند. از منظر نظری، مسئله مهم این نیست که کدام موضع «درست» است. مسئله این است که آیا یک مرکز واحد قادر است میان اهداف متفاوت هماهنگی ایجاد کند یا خیر. ممکن است یک مرکز قدرت به این نتیجه برسد که کاهش تنش اقتصادی ضروری است، در حالی که مرکز دیگری حفظ فشار نظامی را برای بقای بازدارندگی ضروری بداند. در چنین شرایطی، مذاکره خارجی با یک دولت واحد انجام نمی‌شود؛ بلکه مذاکره با ائتلافی از مراکز قدرت با ترجیحات و منافع متعارض صورت می‌گیرد.
۱۲. فشار اقتصادی و تشدید مسئله تعهد
بحران اقتصادی این مسئله را پیچیده‌تر می‌کند، زیرا هنگامی که دسترسی به منابع اقتصادی نسبتاً فراوان باشد، رهبر می‌تواند با توزیع منابع میان گروه‌ها و مراکز مختلف قدرت، تضادهای درونی را مدیریت و ائتلاف حاکم را حفظ کند؛ اما هنگامی که منابع کاهش می‌یابند، تخصیص آنها خود به یک مسئله سیاسی و منبعی برای رقابت میان گروه‌های ذی‌نفوذ تبدیل می‌شود.
در شرایط فشار اقتصادی، تصمیم درباره اینکه منابع محدود به دفاع و امنیت، یارانه و رفاه اجتماعی، واردات، تولید، پرداخت بدهی‌های دولت یا حفظ نرخ ارز اختصاص یابد، صرفاً یک انتخاب اقتصادی نیست، بلکه مستقیماً با توزیع قدرت و منافع در درون ساختار حاکم ارتباط پیدا می‌کند. از این منظر، بحران اقتصادی می‌تواند فراتر از یک بحران مالی و تولیدی، به بحران در ائتلاف حاکم تبدیل شود، زیرا کاهش منابع، ظرفیت رهبر برای خرید رضایت، جبران منافع گروه‌های مختلف و مدیریت تعارضات درونی را محدود می‌کند.
گزارش‌های اخیر درباره فشار فزاینده بر اقتصاد ایران، کاهش درآمدهای نفتی و دشواری‌های ارزی نیز نشان می‌دهند که فضای تصمیم‌گیری اقتصادی با محدودیت‌های بیشتری مواجه شده است. در چنین شرایطی، هر توافق خارجی می‌تواند پیامدهای مهمی برای توزیع منابع و قدرت در داخل رژیم داشته باشد؛ زیرا رفع تحریم‌ها و گشایش اقتصادی ممکن است به سود بخش‌هایی از تولید، تجارت و اقتصاد رسمی باشد، اما هم‌زمان می‌تواند موقعیت اقتصادی و امتیازات بخش‌هایی از ساختار امنیتی و اقتصادی را که در شرایط تحریم، اقتصاد بسته و محدودیت‌های خارجی از آن منتفع شده‌اند، تحت تأثیر قرار دهد. بنابراین، مناقشه بر سر یک توافق خارجی ممکن است در سطح عمیق‌تر، مناقشه‌ای بر سر نحوه توزیع منابع، رانت و قدرت در میان اجزای ائتلاف حاکم باشد. بنابراین، مذاکره خارجی به‌طور مستقیم وارد سیاست داخلی توزیع منابع می‌شود.
۱۳. چرا رژیمی که با جامعه گفت‌وگو نمی‌کند، در مذاکره خارجی نیز با مشکل مواجه می‌شود؟
در اینجا باید از یک ساده‌سازی پرهیز کرد. این ادعا که «هر رژیمی که با شهروندانش و نمایندگان جامعه مدنی گفت‌وگو نمی‌کند، الزاماً نمی‌تواند با جهان مذاکره کند» از نظر علمی اکادمیک بیش از حد ساده سازی واقعیت پیچیده است. رژیم‌های اقتدارگرا می‌توانند بدون دموکراسی و بدون گفت‌وگوی آزاد با جامعه، مذاکرات بسیار پیچیده و حتی موفقی انجام دهند. بنابراین رابطه مورد نظر نوشتار رابطه‌ای مکانیکی و مطلق نیست.
البته استدلال دقیق‌تر این است: فقدان گفت‌وگوی نهادی در داخل کشور، اگر با ضعف سازوکارهای حل اختلاف میان مقامات حکومتی و تضعیف اقتدار داوری همراه شود، احتمال چندمرکزی‌شدن تصمیم‌گیری را افزایش می‌دهد؛ و چندمرکزی‌شدن تصمیم‌گیری می‌تواند ظرفیت ایجاد تعهد معتبر در خارج را کاهش دهد. این صورت‌بندی از نظر نظری بسیار قوی‌تر است. زیرا حلقه واسط را مشخص می‌کند: فقدان گفت‌وگوی نهادی، ضعف سازوکار حل تعارض، چندمرکزی‌شدن قدرت، افزایش بازیگران دارای حق وتو، کاهش ظرفیت تعهد معتبر و دشواری مذاکره خارجی. این دقیقاً نقطه‌ای است که نظریه پاتنم با نظریه اسوولیک و تسیبلیس به یکدیگر متصل می‌شوند.
۱۴. یک مدل نظری برای وضعیت رژیم ایران
بر اساس مباحث پیشین، می‌توان یک مدل نظری پنج‌مرحله‌ای برای توضیح بحران مذاکره خارجی در رژیم ایران ارائه کرد. این فرایند از «بحران گفت‌وگوی داخلی» آغاز می‌شود؛ وضعیتی که در آن محدود شدن امکان تبدیل اختلافات اجتماعی و سیاسی به گفت‌وگوی نهادمند، موجب می‌شود تعارض‌های موجود به جای حل‌وفصل در عرصه عمومی و نهادی، به درون ساختار قدرت منتقل شوند.
در مرحله دوم، «انباشت تعارض» شکل می‌گیرد؛ به این معنا که حذف یا سرکوب تعارض‌ها الزاماً به معنای از میان رفتن آنها نیست، بلکه اختلافات به تدریج در درون ائتلاف حاکم انباشته می‌شوند و رقابت بر سر منابع، منافع و جهت‌گیری سیاست‌ها را تشدید می‌کنند.
در مرحله سوم، «تضعیف فصل‌الخطاب» رخ می‌دهد؛ یعنی رهبر دیگر نمی‌تواند همانند گذشته همه اختلافات میان مراکز قدرت را با یک تصمیم نهایی حل‌وفصل کند و نقش داور نهایی او در فرایند تصمیم‌گیری کاهش می‌یابد.
در مرحله چهارم، این وضعیت به «چندمرکزی‌شدن اقتدار» منجر می‌شود؛ به گونه‌ای که مراکز امنیتی، نظامی، سیاسی و اقتصادی از ظرفیت بیشتری برای اثرگذاری مستقل بر تصمیمات برخوردار می‌شوند و مواضع آنها الزاماً در یک جهت قرار نمی‌گیرد.
پیامد مرحله پنجم، «بحران تعهد خارجی» است؛ زیرا طرف مذاکره‌کننده خارجی دیگر نمی‌تواند با اطمینان فرض کند که تصمیم یک مرکز قدرت، الزام‌آور و قابل اجرای کل رژیم است. در نتیجه، مسئله مذاکره خارجی صرفاً به اختلاف بر سر سیاست خارجی یا میزان خصومت با غرب محدود نمی‌شود، بلکه بخشی از دشواری مذاکره را می‌توان پیامد مستقیم ساختار داخلی قدرت، پراکندگی مراکز تصمیم‌گیری، رقابت بر سر منابع و کاهش ظرفیت نظام برای تولید و اجرای یک تصمیم واحد دانست.
۱۵. آیا چندمرکزی‌شدن الزاماً به سقوط رژیم از اریکه قدرت منجر می‌شود؟
چندمرکزی‌شدن لزوما به سقوط رژیم از اریکه قدرت منجر نخواهد شد. این نکته از نظر تحلیلی بسیار مهم است. چندمرکزی‌شدن اقتدار می‌تواند در کوتاه‌مدت حتی موجب افزایش بقای رژیم شود. اسوولیک نشان می‌دهد که رژیم‌های اقتدارگرا برای بقا به ائتلاف مقامات حکومتی نیاز دارند و نهادها و ترتیبات تقسیم قدرت می‌توانند به حفظ این ائتلاف کمک کنند. بنابراین، افزایش نقش سپاه یا سایر مراکز قدرت لزوماً به معنای فروپاشی نیست. حتی ممکن است نتیجه آن شکل‌گیری نوعی رهبری جمعی امنیتی باشد.
در چنین حالتی، رژیم می‌تواند: سرکوب را ادامه دهد؛ منابع محدود را میان اعضای ائتلاف توزیع کند؛ تصمیم‌گیری را در سطح گروهی انجام دهد؛ و در برابر فشار خارجی مقاومت کند. اما هزینه این ساختار ممکن است کاهش ظرفیت تصمیم‌گیری سریع، افزایش اختلافات داخلی و دشوارترشدن تعهدات خارجی باشد. بنابراین باید میان بقای رژیم و کارآمدی رژیم تفاوت گذاشت. رژیمی ممکن است بتواند بقای خود را حفظ کند، اما هم‌زمان ظرفیت حل مسئله آن کاهش یابد.
۱۶. سه سناریو برای آینده
۱.۱۶. سناریوی نخست: بازتثبیت اقتدار شخصی
در این سناریو، رهبر یا مرکز اصلی قدرت موفق می‌شود مراکز رقیب را دوباره هماهنگ کند. در نتیجه، تعداد بازیگران مؤثر کاهش یافته و نقش فصل‌الخطاب بازسازی می‌شود. این وضعیت می‌تواند توان رژیم برای مذاکره خارجی را افزایش دهد، زیرا طرف خارجی دوباره می‌داند چه کسی قادر به تصمیم نهایی است.
۲.۱۶. سناریوی دوم: تثبیت رهبری جمعی امنیتی
در این سناریو، اقتدار شخصی رهبر به‌طور کامل بازسازی نمی‌شود، اما ائتلافی از مراکز امنیتی و نظامی به سازوکاری نسبتاً پایدار برای تصمیم‌گیری دست می‌یابد. این وضعیت می‌تواند نوعی «اقتدار چندمرکزی منسجم» ایجاد کند. در این حالت رژیم همچنان قادر به مذاکره خواهد بود، اما مذاکره‌کننده خارجی باید عملاً با مجموعه‌ای از بازیگران داخلی معامله کند. در نتیجه، توافق‌ها احتمالاً پیچیده‌تر، کندتر، شکننده‌تر، و پرهزینه تر خواهند بود.
۳.۱۶. سناریوی سوم: چندمرکزی‌شدن بی‌ثبات
خطرناک‌ترین وضعیت آن است که چندمرکزی‌شدن قدرت بدون ایجاد سازوکار مؤثر هماهنگی ادامه پیدا کند.
در این حالت، اختلافات میان مراکز قدرت افزایش می‌یابد و تصمیمات متناقض شکل می‌گیرند. در سیاست خارجی، یک مرکز خواهان مذاکره و مرکز دیگر خواهان تشدید تقابل خواهد بود. در اقتصاد، یک مرکز خواهان اصلاح و مرکز دیگر خواهان حفظ ترتیبات موجود خواهد بود. در چنین شرایطی، بحران تعهد خارجی تشدید می‌شود و طرف‌های خارجی نیز برای جبران عدم اطمینان، ضمانت‌ها و امتیازات بیشتری مطالبه خواهند کرد.
۱۷. نتیجه‌گیری
مسئله اصلی رژیم ایران در رابطه با مذاکره خارجی را نمی‌توان صرفاً با مفاهیمی مانند گفتمان حاکم، بی‌اعتمادی، دشمنی با غرب یا محاسبه ژئوپلیتیک توضیح داد. یکی از متغیرهای مهم‌تر، ساختار داخلی قدرت و تعارضات میان مقامات و جناح های گوناگون آن است. استدلال این نوشتار آن است که رژیمی که در داخل فاقد سازوکارهای مؤثر برای حل تعارض داخلی است، در شرایط عادی می‌تواند بخشی از این خلأ را از طریق اقتدار شخصی رهبر جبران کند. رهبر به‌عنوان فصل‌الخطاب، اختلافات را جمع‌بندی می‌کند و تصمیم نهایی را به سایر مراکز قدرت تحمیل یا منتقل می‌کند. اما هنگامی که اقتدار داوری رهبر تضعیف می‌شود و هم‌زمان نهادهای مستقل و معتبر برای حل اختلاف وجود ندارند، تعارضات پنهان می‌توانند به چندمرکزی‌شدن اقتدار منجر شوند. در این شرایط، مسئله دیگر صرفاً این نیست که رژیم چه می‌خواهد؛ مسئله این است که چه کسی می‌تواند به نام رژیم تصمیم بگیرد. اینجاست که بحران داخلی در راس رژیم به بحران خارجی تبدیل می‌شود.
در چنین شرایطی ممکن است قدرت سرکوب همچنان بالا باشد، منابع نظامی همچنان قابل توجه باشند و رژیم حتی توانایی تحمیل هزینه بر رقبای خارجی را حفظ کند؛ اما هم‌زمان ظرفیت آن برای تولید تصمیم واحد، تعهد معتبر و توافق پایدار کاهش یابد. بنابراین، مهم‌ترین پرسش درباره آینده سیاست خارجی رژیم ایران شاید این نباشد که آیا رژیم حاضر به مذاکره خواهد شد یا نه.
پرسش بنیادی‌تر این است: آیا رژیم ایران هنوز دارای یک مرکز سیاسی است که بتواند به‌طور معتبر به نام کل ساختار قدرت تعهد بدهد؟ اگر پاسخ به این پرسش به‌تدریج منفی شود، مسئله مذاکره از «اختلاف بر سر محتوای توافق» به «اختلاف بر سر صاحب اختیار توافق» تبدیل خواهد شد. و این همان نقطه‌ای است که بحران گفت‌وگوی داخلی، از طریق چندمرکزی‌شدن اقتدار، به بحران تعهد خارجی تبدیل می‌شود.