ايران امروز

نقش رهبری در نظریه «دولت ورشکسته»

عسکری پورحبیب

(دانش‌پژوه علوم سیاسی)

نقش رهبری در نظریه «دولت ورشکسته» جمهوری اسلامی ایران

مقدمه
نظریه «دولت ورشکسته» نخستین بار توسط «هلمند» و «رتنر» مطرح گردیده است. منظور آنها دولتهایی بودند که زیرساختهای آن فرو ریخته و قادر به تأمین امنیت نبودند و مهمتر از همه مردم آنها، دولت را ناکارآمد می‌دانستند(Helman, & Ratner, 1992). مفهوم دولتهای شکننده را می‌توان به عنوان یک جمع کامل از آسیب‌شناسی دولت‌های مسئله‌دار در نظر گرفت که طی سالیان مختلف به صور گوناگون به عنوان ضعیف، سُست، بیمارگونه، نامشروع، فقیر، بی‌قاعده، بی‌ریشه، یاغی، فروپاشیده، ناموفق ‌و‌ ناکارآمد توصیف ‌شده‌است (Osaghae, 2007: 691).

مطابق این نظریه دولتی که نتواند کار ویژه‌های عمومی(نظیر تدارک رفاه اولیه، آموزش همگانی، حل و فصل نزاع بین افراد و گروه‌های اجتماعی، توزیع خدمات بهداشتی) را به انجام برساند، با تقاضای شدید مردم برای تغییر مواجه می‌شود. دولت درمانده به واسطه کسری مشروعیت، فرسودگی منابع، شکنندگی مالی، و ناتوانی در تشخیص حجم و عمق مطالبات معترضین، از درک و درمان اوضاع بحرانی عاجز است و از این رو زمینه‌ساز انقلابی تمام عیار می‌شود.

دولت در این نظریه از جهات بسیار مهمی شکست خورده و از چند جهت ناکارآمد هستند. اولین مشکل مهم این دست دولت‌ها، اقتصاد است. در حقیقت اقتصاد ملی منسجمی که قادر به حفظ سطح اولیه رفاه برای مردم باشد، وجود ندارد. دومین مشکل دولت‌های شکننده مشکل سیاسی است و به نهادهای دولت و مشروعیت آنها نزد مردم باز می‌گردد. در حوزه سیاسی دولت‌های شکننده فاقد نهادهای دولتی مشروع، پاسخگو و کارآمد هستند. از یک سو نهادهای دولت، ضعیف و فاقد توانایی، صلاحیت و منابع هستند. از سوی دیگر، غالباً قدرت در دست نخبگانی متمرکز است که از موقعیت خویش به سود خودشان بهره برداری می‌کنند.

نقش رهبری در «ورشکستگی دولت» جمهوری اسلامی
در نظام‌های سیاسی هیبریدی با تمرکز قدرت فراگیر، همچون ایران، تحلیل ورشکستگی دولت بدون بررسی نقش رهبری اقتدارگرای آن امکان‌پذیر نیست. در جمهوری اسلامی ایران، نهاد رهبری برخوردار از قدرت ساختاری تعیین‌کننده در سیاست‌گذاری کلان، تخصیص منابع و تعریف اولویت‌های بقا است. از این‌رو، ورشکستگی مالی، نهادی و مشروعیتی دولت را باید در پیوند مستقیم با منطق تصمیم‌گیری رهبری تحلیل کرد.

بهترین شکل قدرت از دیدگاه‌ علی خامنه‌ای، ولایت مطلقه فقیه است، همان الگویی که‌ روح‌الله خمینی به میراث گذاشت. خامنه‌ای عقیده دارد در نظام تحت ولایت او، ولی فقیه همان حاکم اسلامی است. مراد از ولایت مطلقه فقیه جامع‌الشرایط، ‌این است که دین اسلام دین حکومت است. پس در ‌این حکومت چاره‌ای جز‌این نیست که تمام طبقات جامعه، یک ولی امر و حاکم شرع و رهبر داشته باشند، تا امت اسلام را از شر دشمنان اسلام و مسلمین حفظ کند.

ساختار جمهوری اسلامی به نحوی است که پیرامون کیش شخصیت ‌خامنه‌ای بنا شده است. در ‌این ساختار، دیگر نهادهای حکومتی، چیزی جز ابزار عملیاتی برای «رهبر» به شمار نمی‌آید. خامنه‌ای با وجود فقدان کاریزمای شخصیتی، به نوبه خود، جمهوری اسلامی را به نظامی شخصیت‌محور تغییر داد که استقلال و آزادی عمل را از مراجع قانونی متعارف و نهادهای انتخابی‌ سلب می‌کند. برای‌ این تغییر، رهبر ایران سازوکارهایی را به خدمت گرفت که در دیگر نظام‌های اقتدارگرا استفاده می‌شود و از طریق آن، قدرت را از قوه مجریه سلب کرد، مگر در جایی که در خدمت اهداف و دستورکار او قرار دارد. از ‌این گذشته، رهبری با تأسیس چندین نهاد زائد با کارکردهای موازی، به نابودی قدرت نهادمند در‌ ایران پرداخت. ‌این رویکرد بحران ملی اقتدار و اعتماد را شدت بخشید و بازیگران سیاسی و مردم را فاقد قدرت کرد.

الف- تمرکز قدرت و تعلیق پاسخ‌گویی
بر اساس تحلیل وبر، نهادینه‌شدن اقتدار کاریزماتیک می‌تواند به شکل‌گیری نظمی بینجامد که اگرچه از کاریزمای اولیه فاصله گرفته، اما همچنان در برابر عقلانیت ابزاری، بوروکراتیک‌شدن کامل و اصلاح‌پذیری ساختاری مقاومت می‌کند(Weber, 1978). در دموکراسی‌های هیبریـدی، رهبـران سیاسـی، فرآیند دموکراسـی‌سازی را تا حدی تقویت و تحمل می‌کنند کـه از کنترل خارج نشود و برای نظام سیاسی و حاکمیت آن‌ها خطری نداشته باشد. بنابراین فرآیند دموکراسی‌سازی در‌ این نوع نظام‌های سیاسی معمولاً تکمیل نمی‌شود و هیچگاه شاهد تحکیم دموکراسی نخواهیم بود. یکی از مهم‌ترین موانع پیشرفت گذار به دموکراسی، متمرکز‌بودن ساختار سیاسی و انحصار قدرت در یک فرد یا طبقه است.

«ولایت مطلقه فقیه» که تمام قدرت مذهبی ‌و سیاسی را در شخص رهبر متمرکز می‌کند که طی نزدیک به نیم قرن با اتکا به سنت سیاسی باستانی ایران ساخته شده است. تلفیق بی‌سابقه‌ی عناصر متعلق به اسلام شیعه و انقلاب‌های سیاسی مدرن در ساختار انقلاب اسلامی ‌ایران، نظام سیاسی موسوم به نظام‌های هیبریدی یا دوبنی ‌ایجاد کرده است که راه را در پیشبرد مسیر مسالمت‌آمیز گذار به دموکراسی بسیار مشکل نموده است. یکی از ویژگی‌های بنیادین رهبری در جمهوری اسلامی، در چنین ساختاری، تمرکز قدرت بدون تقارن پاسخ‌گویی است. این وضعیت موجب شکل‌گیری ساختاری شده که در آن:

الف- تصمیم‌های کلان بدون مسئولیت اجرایی اتخاذ می‌شوند.
ب- هزینه‌های شکست سیاست‌ها به دولت‌های رسمی منتقل می‌شود.
ج- امکان بازخورد اصلاحی از جامعه به رأس قدرت مسدود است.
ب- سیاست بقا به‌جای حکمرانی.

رهبری جمهوری اسلامی به‌تدریج از منطق «حکمرانی توسعه‌محور» به منطق مدیریت بقا گذارکرده است. نشانه‌های این تغییر عبارت‌اند از:

۱- تعویق مداوم اصلاحات ساختاری اقتصادی.
۲- امنیتی‌سازی مسائل اقتصادی و اجتماعی.
۳- ترجیح سیاست‌های کوتاه‌مدت پرهزینه بر برنامه‌ریزی بلندمدت.

این الگو با تحلیل نورث از نهادهای ناکارآمد هم‌خوان است؛ به‌ویژه در چارچوب «نظم‌های دسترسی محدود» که در آن نخبگان حاکم، اصلاحات نهادی را تهدیدی برای توازن رانت‌ها و انسجام ائتلاف قدرت تلقی کرده و در برابر آن مقاومت می‌کنند.(North, 1990)

پ- تخریب نهاد دولت از طریق نهادهای موازی
به تعبیر عجم‌اوغلو و رابینسون، نهادهای استثماری به‌گونه‌ای سازمان می‌یابند که حفظ قدرت و رانت‌های نخبگان را بر گسترش رشد اقتصادی و شمول نهادی مقدم می‌دارند.(Acemoglu & Robinson, 2012)

رهبری به‌جای تقویت دولت مدرن، اقدام به توسعه نهادهای موازی اقتصادی–امنیتی نموده است.

۱- بنیادها و ستادهای خارج از بودجه.
۲- قرارگاه‌های اقتصادی غیرپاسخ‌گو.
۳- اقتصاد رانتی-نظامی.

این وضعیت به تضعیف ظرفیت مالی دولت رسمی می‌انجامد، به‌گونه‌ای که دولت در تأمین پایدار منابع و انجام وظایف عمومی ناتوان می‌شود. هم‌زمان، برنامه‌ریزی ملی دچار فروپاشی شده و سیاست‌گذاری بلندمدت جای خود را به تصمیم‌های کوتاه‌مدت و واکنشی می‌دهد. در نهایت، کسری بودجه ساختاری به‌طور مزمن افزایش می‌یابد و به بازتولید بی‌ثباتی اقتصادی و تعمیق درماندگی دولت منجر می‌شود.

ت- نقش رهبری در ورشکستگی مالی دولت
در جمهوری اسلامی، نهادهای تحت نظر رهبری از حسابرسی واقعی مصون هستند و دسترسی آن‌ها به منابع مالی بسیار گسترده است. این نهادها سهم بالایی از منابع کشور را در اختیار دارند، اما نقشی در تأمین مالی دولت رسمی و بودجه عمومی ایفا نمی‌کنند. چنین وضعیتی باعث می‌شود دولت در مواجهه با هزینه‌های عمومی، فاقد منابع کافی باشد و برای جبران کسری بودجه، به پولی‌سازی و چاپ پول متوسل شود. این فرآیند، تورم مزمن را تشدید کرده و ارزش پول ملی را کاهش می‌دهد، ضمن اینکه ظرفیت دولت برای برنامه‌ریزی اقتصادی پایدار را محدود می‌کند. به عبارت دیگر، مصونیت مالی این نهادها نه تنها کارآمدی بودجه را کاهش می‌دهد، بلکه به شکل مستقیم باعث تعمیق درماندگی اقتصادی دولت و ناتوانی آن در ایفای وظایف بنیادین خود می‌شود.

سیاست خارجی جمهوری اسلامی، به‌ویژه تصمیم‌های راهبردی رهبری، بار اقتصادی سنگینی بر کشور تحمیل کرده است. تحریم‌ها، محدودیت‌های بین‌المللی و سوءمدیریت در سیاست‌های اقتصادی-دیپلماتیک، دسترسی دولت به منابع و بازارهای جهانی را محدود کرده و امکان انباشت سرمایه داخلی را تضعیف کرده است. این محدودیت‌ها در کنار هزینه‌های مستقیم نظامی و حمایت‌های منطقه‌ای، فشار بر بودجه و منابع کشور را افزایش داده و ظرفیت دولت برای پاسخگویی به نیازهای داخلی را کاهش داده است. در نتیجه، سیاست خارجی پرهزینه نه تنها فشار اقتصادی داخلی را تشدید کرده، بلکه ورشکستگی دولت را به سطح بین‌المللی تعمیم داده و ایران را در موقعیتی قرار داده که آسیب‌پذیری آن در عرصه جهانی افزایش یافته است. با این حال، تحریم‌ها علت اصلی درماندگی نیستند، بلکه عاملی تشدیدکننده برای بحران‌های درونی‌اند. سیاست خارجی ایدئولوژیک و پرهزینه، منابع دولت را از نیازهای داخلی منحرف کرده و فشار مضاعفی بر جامعه وارد ساخته است.

ث- ورشکستگی مشروعیت: گسست دولت-ملت
مطابق نظریه قرارداد اجتماعی، مشروعیت دولت مبتنی بر توانایی آن در تأمین امنیت، حقوق و خیر عمومی است؛ در صورتی که دولت از انجام این وظایف ناتوان شود، توجیه اطاعت شهروندان فرو می‌ریزد و دولت با نوعی ورشکستگی سیاسی مواجه می‌شود.(Hobbes, 1651)

جمهوری اسلامی ایران با گذشت زمان، با چالش‌های جدی در امر مشروعیت روبرو گردیده است. مشروعیت انقلابی با تغییر نسل‌ها و فاصله‌گیری جامعه از گفتمان انقلاب تضعیف شده است. مشروعیت دینی نیز در اثر عملکرد نهادهای مذهبی- سیاسی و گسترش سکولاریزاسیون اجتماعی، کارکرد بسیج‌کنندگی خود را از دست داده است. مشروعیت انتخاباتی نیز به دلیل محدودیت‌های ساختاری، نظارت استصوابی و کاهش مشارکت سیاسی، عملاً تهی شده است. در نتیجه، دولت برای حفظ نظم، بیش از پیش به ابزارهای قهری متوسل می‌شود؛ امری که خود نشانه‌ای از درماندگی مشروعیت است.

رهبری جمهوری اسلامی مشروعیت را نه بر پایه رضایت اجتماعی، بلکه بر مبنای حقانیت ایدئولوژیک تعریف می‌کند. اما با فرسایش رفاه و امنیت اقتصادی، مشروعیت ایدئولوژیک کارکرد خود را از دست می‌دهد و جای خود را به اجبار و سرکوب می‌دهد.

ج- تصمیم‌گیری کوتاه مدت و بحران آینده
یکی از مهم‌ترین نقش‌های رهبری در تعمیق وضعیت ورشکستگی دولت، کوتاه‌سازی افق زمانی تصمیم‌گیری است. در چنین وضعیتی، آینده نه به‌مثابه عرصه‌ای برای برنامه‌ریزی توسعه‌محور ، بلکه به‌عنوان منبعی از تهدیدهای بالقوه امنیتی و سیاسی تصور می‌شود. این نگرش سبب می‌شود که تصمیم‌گیری‌ها به‌طور نظام‌مند بر بقا در کوتاه‌مدت، مهار نارضایتی‌های فوری و کنترل مخاطرات آنی متمرکز گردد، نه بر حل ریشه‌ای مسائل ساختاری. نتیجه آن انتقال سیستماتیک بحران به آینده است.

بدهی‌های اقتصادی، فرسایش نهادی، تخریب محیط‌زیست و بی‌اعتمادی اجتماعی به‌جای حل شدن، به نسل‌های بعدی واگذار می‌شود. به این ترتیب، رهبری نه‌تنها از ایفای نقش تاریخی خود در شکل‌دهی به آینده‌ای پایدار بازمی‌ماند، بلکه با محدود کردن افق تصمیم‌گیری، مسیر بازتولید بحران را نهادینه می‌کند. در این معنا، کوتاه‌سازی افق زمانی نه صرفاً یک خطای سیاستی، بلکه یکی از سازوکارهای اصلی تعمیق ورشکستگی دولت و انسداد چشم‌انداز توسعه در بلندمدت است.

جمع‌بندی
جمهوری اسلامی ایران را می‌توان نه به‌عنوان دولتی فروپاشیده، بلکه به‌مثابه دولتی درمانده با ثبات سرکوب‌محور تحلیل کرد. دولتی که همچنان از ابزارهای قهری، درآمدهای حداقلی و شبکه‌های وفاداری برخوردار است، اما در بازتولید مشروعیت، کارآمدی و رضایت اجتماعی ناتوان شده است. ادامه این وضعیت، ایران را در وضعیتی بینابینی نگه می‌دارد: نه گذار کامل، نه ثبات پایدار.

رهبری جمهوری اسلامی، با تمرکز قدرت، تعلیق پاسخ‌گویی و اولویت‌بخشی به بقا، ورشکستگی دولت را از یک بحران مالی به یک وضعیت ساختاری تبدیل کرده است. در این معنا، ورشکستگی دولت نه یک شکست مدیریتی، بلکه پیامد منطقی الگوی رهبری اقتدارگرای غیرپاسخ‌گو است. بر این اساس مطابق ادبیات گذار وقتی اصلاح از بالا مسدود می‌شود و بحران از پایین انباشته می‌گردد گذار به‌احتمال زیاد ناگهانی، پرهزینه و غیرقابل‌کنترل خواهد بود.

Reference
1. Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. New York: Crown Business.
2. North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press.
3. Weber, M. (1946). From Max Weber: Essays in sociology (H. H. Gerth & C. Wright Mills, Trans.). New York: Oxford University Press.
4. Helman, G. B., & Ratner, S. R. (1992/1993). Saving Failed States. Foreign Policy, (89), 3–20.
5. Hobbes, T. (1961). Leviathan (R. Tuck, Ed.). Cambridge: Cambridge University Press. (Original work published 1651).
6. Osaghae, E. E. (2007). Fragile states. Development in Practice, 17(4–5), 691–699. https://doi.org/10.1080/09614520701470060 IDEAS/RePEc