اقتصاد ایران، گروگان قانون اساسی پر ابهام

منبع: بی بی سی

اقتصاد ایران؛ گروگان قانون اساسی پر ابهام جمهوری اسلامی

در میان قوانین اساسی که از حدود سه قرن پیش در کشور‌های گوناگون جهان پدید آمده‌اند، کمتر متنی است که همچون قانون اساسی جمهوری اسلامی مصوب ۱۳۵۸ خورشیدی، در تعریف قوانین ناظر بر زندگی اقتصادی کشور، با ابهام‌ها و تضاد‌هایی چنین آشکار همراه باشد.

فصل چهارم این قانون مرکب از اصول چهل و سوم تا پنجاه و پنجم به امور اقتصادی و مالی می‌پردازد و دیگر بخش‌های قانون اساسی از جمله مقدمه آن نیز در بر دارنده اشارات مستقیم و غیر مستقیم به مسایل اقتصادی است. همین «زیاده گویی» در ترسیم و توصیف دیدگاه‌های اقتصادی نظام بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷، که زمینه‌ساز ابهام‌ها و تضاد‌ها است، مهمترین ضعف قانون اساسی جمهوری اسلامی است که مشکلات زیادی را بر سر راه توسعه ایران در چهار دهه گذشته به وجود آورده و فرصت‌های زیادی را بر باد داده است.

هنر نگارش قانون اساسی

قانون اساسی متنی بنیادی مرکب از سلسله منتظماتی است که وظایف و اختیارات نهاد‌های تشکیل دهنده حکومت یک کشور و حقوق و وظایف شهروندان آنرا تعریف می‌کند. این متن که قاعدتا برای دورانی طولانی فراهم می‌آید، باید از ایجاز و صلابت برخوردار باشد، از وارد شدن در جزییات بپرهیزد و انطباق اصول خویش بر زندگی نسل‌های آتی را به تفسیر قضات آینده و تکامل دانش حقوقی واگذار کند. ایجاز آمیخته با قابلیت انطباق، که یکی از ویژگی‌های قانون اساسی است، در عرصه اقتصادی اهمیتی دو چندان می‌یابد. در واقع متون حقوقی از جمله قانون اساسی پاسدار ثبات‌اند، حال آنکه زندگی اقتصادی سخت سیال است و بر پایه تحولات علمی و فنی و نیز اجتماعی و بین المللی مدام در حال دگرگونی است. چگونه می‌توان خصلت محافظه‌کارانه قانون اساسی را با پویایی زندگی اقتصادی آشتی داد؟

در هم آمیختن این دو ضرورت، هنر بزرگ نویسندگان قانون اساسی است. یکی از مهم ترین تجلی‌های این هنر را در قانون اساسی جمهوری فدرال آلمان مصوب سال ۱۹۴۹ می‌یابیم که ماده دوم آن، بی آنکه مستقیما از اقتصاد سخن بگوید، به مهم ترین تکیه گاه آزادی اقتصادی در این کشور بدل می‌شود.

بند اول این ماده می‌گوید که «هر فردی حق تکامل آزادانه شخصیت خود را دارد، با این شرط که به حقوق دیگران تجاوز نکرده و نظم قانون اساسی و یا موازین اخلاقی جامعه را نقض ننماید». از دیدگاه دکترین مسلط در حقوق آلمان، «حق تکامل آزادانه شخصیت» والاترین حقی است که به هر شهروند آلمانی اعطا شده و سایر حقوق انسانی تنها اشکال اجرایی آن حق والا به شمار می‌روند از جمله حق تشکیل کانون‌های صنفی به منظور حفظ و بهبود شرایط کاری و اقتصادی (ماده نه)، آزادی اقامت و سکونت (ماده یازده)، آزادی انتخاب حرفه و کار (ماده دوازده)، حق مالکیت و ممنوع بودن سلب آن مگر در خدمت رفاه عمومی (ماده چهارده).

با حکم دادگاه فدرال اداری آلمان در فوریه ۱۹۵۵، «حق تکامل آزادانه شخصیت»، مندرج در بند اول ماده دو قانون اساسی جمهوری فدرال آلمان الزاما در برگیرنده حق تولید، مصرف، مبادله و نیز آزادی عقد قرار دادها است. به بیان دیگر دادگاه فدرال اداری آلمان، با تکیه بر یک حق بنیادی مصرح در قانون اساسی («تکامل آزادانه شخصیت»)، مقرر می‌دارد که تحقق این تکامل مستلزم شناسایی حق رقابت و حق عقد قرار داد برای شهروندان است. به بیان دیگر نظام اقتصادی آلمان که «اقتصاد اجتماعی بازار» نامیده می‌شود، تا اندازه زیادی زاییده تفسیر منابع حقوقی این کشور از «حق‌های بنیادین» مندرج در قانون اساسی است

می‌بینیم که قانون اساسی آلمان با انتخاب عبارات موجز و در همان حال عام و باز راه را برای تفسیر‌های بعدی مراجع قضایی و صاحبنظران حقوقی در انطباق با شرایط اجتماعی و اقتصادی رو به تحول، باز می‌دارد. تنها در فصل دهم زیر عنوان «نظام مالی» است که قانونگزاران آلمانی به حکم اهمیت و حساسیت آن با نگارش دوازده ماده (از ۱۰۴ تا ۱۱۵) وارد جزییات شده تا در زمینه دخل وخرج کشور ابهام و مشکلی پیش نیاید.

همین ویژگی‌ها را، که مهمترین آنها ایجاز همراه با صلابت و نیز قابلیت انطباق با پویایی اقتصادی است، در دیگر قوانین اساسی معتبر جهان، از جمله قانون اساسی آمریکا مصوب ۱۷۸۷ و اصلاحیه‌های آن، مشاهده می‌کنیم. آزادی اقتصادی در این کشور پیآمد طبیعی فرهنگ سیاسی مندرج در قانون اساسی است که اختیارات قوه مجریه را محدود می‌کند تا از پیدایش یک قدرت استبدادی، مشابه آنچه در آن روزگار در اروپا وجود داشت، جلوگیری کند. همین زیربنای حقوقی آزادی در ایالات متحده آمریکا است که شماری از پیآمد‌های اقتصادی آن (آزادی کسب و کار، آزادی عقد قرار داد، آزادی رقابت...) بعد‌ها در سال ۱۸۹۷ از سوی دیوان عالی تعریف می‌شوند.

جمهوری اسلامی اما، در نگارش قانون اساسی خود، به گزینه‌های دیگری روی آورد. در مجموع چنین پیدا است که اعضای مجلس خبرگان قانون اساسی، در ماموریتی که قدرت بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷ بدان محول کرده بود، با ملزومات نگارش متنی به اهمیت قانون اساسی آشنایی چندانی نداشته‌اند. این کمبود در نگارش اصول اقتصادی قانون اساسی بیشتر به چشم می‌خورد.

در واقع قانون اساسی جمهوری اسلامی، در پرداختن به مفاهیم اقتصادی، گاه به عباراتی در سطح شعار‌ها و کشمکش‌های خیابانی روی می‌آورد. به بیان دیگر متنی که باید به اختصار قواعد ناظر بر آینده دراز مدت ملت را تعریف کند، در بر دارنده عبارت‌هایی طولانی و مبهم و گاه جدل آمیز است که هیچ حقوق دان و اقتصاد دان واقعی از عهده فهم و تفسیر آنها بر نمی‌‌آید. به این جمله طولانی در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی توجه کنید: «در تحکیم بنیاد‌های اقتصادی، اصل رفع نیاز‌های انسان در جریان رشد و تکامل او است نه همچون دیگر نظام‌های اقتصادی تمرکز و تکاثر ثروت و سودجویی، زیرا که در مکاتب مادی، اقتصاد خود هدف است و بدین جهت در مراحل رشد، اقتصاد عامل تخریب و فساد و تباهی می‌شود، ولی در اسلام اقتصاد وسیله است و از وسیله انتظاری جز کارایی بهتر در راه وصول به هدف نمی‌‌توان داشت.» در همین جمله، نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی کشورشان را از دنیا (دیگر نظام‌های اقتصادی) جدا می‌کنند و نظام خود را از لحاظ اقتصادی در سطحی بر تر از همه قرار می‌دهند. آیا مهم ترین سند حقوقی یک کشور جای طرح چنین ادعا‌هایی است؟

به نظر می‌رسد که ادبیات نه چندان روشن قانون اساسی جمهوری اسلامی، و ابهام‌ها و تضاد‌های موجود در فصل اقتصادی آن، که بعدا بررسی خواهد شد، هم زاییده فضای انقلابی و جنگی کشور در دوران پسا انقلاب است، و هم از کل فرهنگ اقتصادی نیرو‌های سیاسی شرکت کننده در انقلاب بهمن منشا می‌گیرد. در واقع نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی هم از نظریات اقتصادی صاحبنظران مسلمان و به ویژه شیعه تاثیر پذیرفته‌اند و هم از آثار نظریه پردازان کمونیست و چپ جهان سوم گرای انقلابی که بخش بزرگی از محافل فرهنگی و روشنفکری آن زمان ایران را زیر نفوذ خود داشتند. حاصل آنکه در نگارش منتظمات قانون اساسی جمهوری اسلامی در زمینه اقتصادی، هم جای پای «راه رشد غیر سرمایه داری» ملهم از نظریه پردازان حزب توده دیده می‌شود و هم تاثیر نوشته‌های ملا باقر صدر در باره مکتب اقتصادی اسلام ( به ویژه اثر دو جلدی او زیر عنوان «اقتصاد ما»). در هم آمیزی نظریه‌هایی چنین متفاوت و گاه متخاصم نمی‌‌توانست به ابهام و تضاد منجر نشود.

پوپولیسم اقتصادی در لباس قانون

یکی دیگر از نواقص مهم قانون اساسی جمهوری اسلامی، میدان دادن به پوپولیسم اقتصادی است. با تحولاتی که هم اکنون در شمار زیادی از مناطق پیشرفته جهان، از آمریکای شمالی گرفته تا اروپا، جریان دارد، بحث بر سر مفهوم پوپولیسم در ادبیات علوم سیاسی و روابط بین المللی بالا گرفته، بی آنکه توافقی بر سر تعریف آن و ویژگی‌هایش به دست آمده باشد. شاید تنها در عرصه اقتصادی باشد که بتوان به نوعی هماهنگی نظریات در تعریف این مفهوم، آنهم به گونه‌ای نسبی و ناقص، دست یافت. ما در این جا به همین تعریف نسبی و ناقص اکتفا می‌کنیم و نظام و سیاستمداری را پوپولیست می‌نامیم که برای دستیابی به قدرت و تحکیم موقعیت خود، در آمد و رفاه بیشتری را به طبقات متوسط به پایین وعده می‌دهد، بی‌آنکه بگوید منابع لازم برای تحقق این وعده را چگونه می‌خواهد تامین کند.

اگر این تعریف را، به رغم ناکافی بودن آن، ملاک قرار دهیم، قانون اساسی جمهوری اسلامی را می‌توانیم یکی از پوپولیست ترین متون حقوقی در جهان توصیف کنیم، زیرا مسئولیت‌های بسیار سنگینی را از لحاظ تامین معیشت و مسکن و سلامت و رفاه شهروندان بر دوش نظام سیاسی کشور قرار می‌دهد، بی آنکه درباره هزینه انجام این نقش سخنی بگوید.

مقدمه قانون اساسی در توصیف نقش و وظایف «اقتصاد اسلامی» می‌گوید که هدف آن «فراهم کردن زمینه مناسب برای بروز خلاقیت‌های متفاوت انسانی است و بدین جهت تامین امکانات مساوی و متناسب و ایجاد کار برای همه افراد و رفع نیاز‌های ضروری جهت استمرار حرکت تکاملی او بر عهده حکومت اسلامی است.» قوانین اساسی کشور‌هایی مثل آمریکا و آلمان بر آزادی فردی به معنای نقطه آغازین شکوفایی اقتصادی و اجتماعی تکیه می‌کنند، حال آنکه در قانون اساسی ایران این «حکومت اسلامی» است که رفع نیاز‌های ضروری شهروندان به منظور تامین استمرار «حرکت تکاملی» آنها را بر عهده می‌گیرد.

در اصل سوم قانون اساسی بر آمده از انقلاب ۱۳۵۷، این دولت جمهوری اسلامی است که «آموزش و پرورش و تربیت بدنی رایگان را برای همه در تمام سطوح» تامین می‌کند و موظف به «پی ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و بر طرف ساختن هر نوع محرومیت و زمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه» است. در اصل بیست و هشتم این دولت است که وظیفه دارد «با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.» اصول بیست و نهم، سی ام و سی و یکم نیز وظایف اجتماعی بسیار سنگین دیگری را بر دوش دولت می‌گذارد، از تامین اجتماعی همگانی گرفته تا بر خورداری از مسکن. و در اصل چهل و سوم، باز این دولت است که وظیفه «تامین نیاز‌های اساسی» و نیز «تامین شرایط و امکانات کار برای همه به منظور رسیدن به اشتغال کامل» را بر عهده می‌گیرد.

مساله در آنجا است که هزینه تامین این همه سخاوتمندی در قانون اساسی جمهوری اسلامی پیش بینی نشده است. به بیان دیگر مهم ترین متن حقوقی کشور در مورد «خرج» دست و دلبازی فراوان از خود نشان می‌دهد، ولی به «دخل» کاری ندارد.

دولت گرایی و تضاد‌های آن

سنگینی وزنه اقتصادی دولت در قانون اساسی جمهوری اسلامی تنها به عرصه‌های اجتماعی و رفاهی محدود نمی‌‌شود. دولت در این قانون نقش محور اصلی تولید کالا‌ها و خدمات را بر عهده می‌گیرد و بر مهم ترین بخش‌های صنعتی و خدماتی کشور چنگ می‌اندازد. سلطه انحصاری دولت بر همه بخش‌های کلیدی اقتصاد ایران در اصل چهل و چهارم قانون اساسی تجلی می‌یابد که نظام اقتصادی کشور را به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم می‌کند.

بخش دولتی، در اصل چهل وچهار، «شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تامین نیرو، سد‌ها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند این‌ها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.» بخش تعاونی شامل «شرکت‌ها و موسسات تعاونی تولید و توزیع » است. و اما بخش خصوصی به حاشیه رانده شده و، بر اساس قانون اساسی، تنها به عنوان چرخ پنجم گاری، «شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است».

می بینیم که در آغاز دهه ۱۹۸۰ میلادی، همزمان با آغاز موج عظیم آزاد سازی اقتصادی که طی دو دهه هزاران بنگاه تولیدی و خدماتی را در سراسر جهان از دولت به بخش خصوصی منتقل می‌کند، جمهوری اسلامی با اصل چهل و چهار به شنا کردن در جهت عکس جریان آب روی می‌آورد و بخش خصوصی را تا سطح «مکمل» بخش دولتی تقلیل می‌دهد. شمار زیادی از منابع ایرانی قبول این نابهنجاری بزرگ را از سوی مجلس خبرگان قانون اساسی به اعمال نفوذ حزب توده در این مجلس از راه نماینده یکی از اقلیت‌های مذهبی نسبت می‌دهند. دامنه این نفوذ هر چه باشد، تردیدی نیست که نقش آنرا در نگارش اصل چهل وچهار نباید مطلق کرد. واقعیت آن است که دولت گرایی اقتصادی در ایران آن روز هواداران بسیار داشت و کم تر سازمان سیاسی جرئت می‌کرد از حقوق «سرمایه داران زالو صفت» در برابر دولت دفاع کند.

بعد از دهه نخست نظام جمهوری اسلامی و پیدایش یک تکنوکراسی کم و بیش آشنا با اندیشه اقتصادی بود که بن بست‌های اصل چهل و چهار بیش از بیش آشکار شدند. نخستین دشواری‌ها، از لحاظ حقوقی، تضاد آشکار میان این اصل و دیگر اصول قانون اساسی بود. در واقع اصل چهل و سه قانون اساسی مقرر می‌دارد که دولت را نباید «به صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق در آورد». بند ششم اصل سوم خواستار «محو هر گونه استبداد و خود کامگی و انحصار طلبی» است. در بعضی دیگر از اصول قانون اساسی نیز به منع انحصار و مضار آن اشاره شده است. چگونه می‌توان انحصار را منع کرد و، در همان زمان، تقریبا همه بخش‌های کلیدی اقتصاد کشور را زیر سلطه انحصاری دولت قرار داد؟

با روشن شدن هر چه بیشتر پیآمد‌های فاجعه بار اصل چهل و چهار برای اقتصاد کشور، و زیر تاثیر فروریزی اقتصاد‌های دولتی، گرایش‌های اصلاح طلب در حاکمیت جمهوری اسلامی به فکر خنثی کردن آن افتادند. از سوی دیگر گروه‌های بانفوذ و نهادهای شبه دولتی و سپاه پاسداران، که به تصاحب بنگاه‌های زیر تسلط انحصاری دولت چشم طمع دوخته و اصل چهل وچهار را مانعی در راه دستیابی به این هدف می‌دیدند، برای بر طرف کردن آن به چاره جویی پرداختند. ولی چگونه؟

راه چاره می‌توانست بازنگری قانون اساسی باشد، آنگونه که در اصل ۱۷۷ قانون اساسی پیش بینی شده است. در صورت پذیرفتن این راه چاره، نظام جمهوری اسلامی می‌توانست فصل اقتصادی قانون اساسی را کلا بازنویسی کند. سکانداران جمهوری اسلامی این گزینش را، به دلیل پیچیدگی‌ها و هزینه‌هایی که می‌توانست در بر داشته باشد، کنار گذاشتند. راهی که انتخاب شد، استفاده از اختیارات رهبری نظام با تکیه بر اصل ۱۱۰ قانون اساسی بود. بر این اساس در خرداد ماه ۱۳۸۴ آیت الله خامنه‌ای «سیاست‌های کلی اصل چهل وچهار قانون اساسی جمهوری اسلامی» را به سران سه قوه ابلاغ کرد تا راه برای ورود بخش غیر دولتی به «فعالیت‌های صدر اصل ۴۴» هموار شود.

دراین جا این پرسش مطرح می‌شود که آیا رهبر جمهوری اسلامی می‌تواند با ابلاغیه خود اصول قانون اساسی را تغییر دهد؟ به هر صورت ابلاغیه علی خامنه‌ای نتوانست به تحکیم موقعیت بخش خصوصی منجر شود و تنها نتیجه آن، بعد از گذشت حدود چهارده سال، توسعه بخش شبه دولتی و زایش و گسترش بخش تازه‌ای است که در ادبیات جمهوری اسلامی «خصولتی» لقب گرفته است. این خود موضوع بحث دیگری است.

پشت کردن به جهان

نویسنگان قانون اساسی جمهوری اسلامی، همزبان با تحکیم سلطه دولت بر دستگاه تولیدی کشور، بر سر ایجاد ارتباط فعال میان اقتصاد ایران و اقتصاد جهانی نیز یک مانع حقوقی بزرگ به وجود آوردند. سخن بر سر اصل هشتاد و یک قانون اساسی است که، بر پایه آن، «دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و موسسات در امور تجارتی و صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقا ممنوع است.»

اصل هشتاد و یک قانون اساسی نیز، همچون اصل چهل و چهار، در زمان تصویب خود با گرایش‌های نوظهور اقتصادی در جهان مغایرت کامل داشت. در آغاز دهه ۱۹۸۰ میلادی شمار بسیار زیادی از اقتصاد‌های جهان، به منظور جذب سرمایه و تکنولوژی، قواعد مربوط به حقوق اقتصادی خود را در راستای گشایش هر چه بیشتر تغییر دادند. مهم ترین تحول، در این عرصه، در جمهوری خلق چین پا گرفت که با یک تغییر صد و هشتاد درجه‌ای نسبت به دوران مائوتسه تونگ، به ایجاد مناطق آزاد همت گماشت و بعد از آن راه را برای ورود انبوه سرمایه گذاری‌های خارجی به تمامی سرزمین خود باز کرد. باز شدن دروازه‌های چین بر سرمایه گذاران ژاپنی و آمریکایی و اروپایی، پر جمعیت ترین کشور کره خاک را به «کارخانه جهان» بدل کرد و به فرآیند جهانی شدن اقتصاد سرعت بخشید. بعد‌ها شمار زیادی از کشور‌های در حال توسعه به همان راه رفتند.

در این عرصه نیز قانون اساسی ایران به خطا رفت و یک مانع بزرگ حقوقی را بر سر توسعه اقتصادی کشور و ادغام آن در فرایند جهانی شدن به وجود آورد. به ویژه برای توسعه نفت و گاز، حیاتی ترین صنعت ایران، اصل هشتاد و یک به بختک بدل شد. با توجه به منع اعطای امتیاز به شرکت‌های خارجی، که در اصل هشتاد و یک پیش بینی شده، جمهوری اسلامی از دهه ۱۳۷۰ خورشیدی مجبور شد برای جذب سرمایه گذاری‌های نفتی به قرار داد‌های معروف به «بیع متقابل» روی بیآورد که طرف خارجی را تنها به عنوان یک پیمانکار (و نه صاحب امتیاز) به رسمیت می‌شناسد. این به آن معنا است که شرکت خارجی در نقش پیمانکار مسئولیت تمام مراحل یک پروژه را بر عهده می‌گیرد و بعد از راه اندازی آن، بخشی از تولید را به عنوان حق الزحمه و بهره مالی برداشت می‌کند. مساله در آنجا است که شرکت‌های نفتی به قرار داد‌های مبتنی بر «بیع متقابل» چندان علاقه نداشتند و، به همین سبب، ترجیح می‌دادند به طرف کشور‌هایی بروند که شرایط بهتری را به آنها عرضه می‌کردند.

به منظور رفع موانع ناشی از اصل ۸۱ قانون اساسی، دولت حسن روحانی کمیته‌ای را مامور بازنگری در قرار داد‌های نفت و گاز کرد تا ایران بتواند برای جذب سرمایه‌های خارجی شرایط جذاب تری را به شرکت‌های خارجی ارائه دهد. کار این هیات به تنظیم نوع تازه‌ای از قرار داد انجامید که «ای پی سی» یا IRAN PETRLEUM CONTRACT نام گرفت. شرکت‌های نفتی خارجی «ای پی سی» را بهتر از قرار داد‌های معروف به «بیع متقابل» ارزیابی کردند، بی آنکه در رابطه با آن شور و شوق زیادی از خود نشان بدهند. در عوض منتقدان دولت روحانی سر به طغیان بر داشتند، «ای پی سی» را مغایر با قانون اساسی دانستند و حتی آنرا با عهد نامه ترکمانچای مقایسه کردند.

با توجه به محدودیت‌ها، ابهام‌ها و تضاد‌های قانون اساسی جمهوری اسلامی در عرصه اقتصادی، اغراق آمیز نخواهد بود اگر بگوییم که نویسندگان این قانون وزنه سنگینی را به پای اقتصاد ایران بسته‌اند.