شفافیت مالی و راهکارهای مبارزه با فساد در حکومت
علی فراستی
عضو هیئت علمی دانشگاه ایالتی کالیفرنیا
.(JavaScript must be enabled to view this email address)
روز جمعه ۲۲ فروردین ۱۳۹۳ تارنمای کاخ سفید آمریکا اظهارنامه درآمد و پرداخت مالیات سال ۲۰۱۳ باراک اوباما رئیس جمهور آمریکا و همسرش میشل و همچنین اظهارنامه درآمد و پرداخت مالیات معاون رئیس جمهور جو بایدن و همسرش جیل را برای اطلاع افکار عمومی منتشر کرد.
اظهارنامه باراک اوباما در ۴۲ صفحه و جو بایدن در ۳۵ صفحه تنظیم شده است و هر دو فرم مطابق فرم‌های مالیاتی اداره خزانه‌داری فدرال و اداره خزانه‌داری شهر واشنگتن و ایالت‌های تابعه هریک می‌باشد. همراه با انتشار این اظهارنامه‌ها، کاخ سفید طی یک اطلاعیه مطبوعاتی خلاصه‌ای از درآمد و مالیات پرداخت شده توسط هر زوج را نیز منتشر کرد تا کسانی که حوصله مرور ده‌ها صفحه آمار و ارقام را ندارند بدانند که آن‌ها در سال ۲۰۱۳ چقدر حقوق دریافت کرده‌اند و از چه منابع دیگری درآمد داشته و چقدر مالیات پرداخته‌اند.
با مروری بر این اظهارنامه‌ها متوجه می‌شویم که آقای اوباما و همسرش مشترکا ۴۸۱ هزار و ۹۸ دلار درآمد ناخالص داشته‌اند و جمعا ۹۸ هزار و ۱۶۹ دلار، کمی بیش از ۲۰ درصد درآمدشان را به دولت فدرال و دولت ایالتی مالیات پرداخته‌اند. این زوج همچنین به اداره خزانه‌داری گزارش کرده‌اند که در طول سال ۲۰۱۳ مبلغ ۵۹ هزار و ۲۵۱ دلار به موسسات خیریه و غیر انتفاعی کمک اعطاء نموده‌اند و اسامی دریافت کنندگان و مبلغ این کمک‌ها در این اظهارنامه قید شده است.
حقوق سالیانه اوباما بعنوان رئیس جمهور مقداری کمتر از ۴۰۰ هزار دلار است که از محل آن باید مقداری به صندوق بازنشستگی و مبلغی برای بیمه درمانی خود و خانواده‌اش اضافه بر مالیات بر درآمد پرداخت نماید. مابقی درآمد اوباما از محل عواید فروش کتاب‌هایش و همچنین از محل خرید اوراق قرضه ملی و سهام در چند موسسه انتفاعی و اجاره ملک بدست آمده است.
معاون رئیس جمهور آقای جو بایدن و همسرش جمعا مبلغ ۴۰۷ هزار و ۹ (۴۰۷۰۰۹) دلار درآمد ناخالص داشتند و بابت آن مبلغ ۹۶ هزار و ۳۷۸ (۹۶۳۷۸) دلار، یعنی کمتر از ۲۴ درصد، مالیات بردرآمد پرداخت نموده‌اند. آن‌ها نیز مبلغ ۲۰۵۲۳ دلار به موسسات خیریه کمک کرده‌اند و همچنین حق نشر کتابی که را که توسط همسر بایدن نوشته شده بود را به یک موسسه خیریه اهداء نمودند.
جزئیات منابع درآمد از حقوق و ملک و املاک و مالیات بر ملک و هزینه‌هائی که شامل معافیت مالیاتی می‌شوند را می‌توان در ده‌ها صفحه اظهارنامه مالیاتی آن‌ها مرور کرد. این فرم دقیقا مشابه فرمی است که تمامی شهروندان آمریکا و تمامی اتباع بیگانه که در آمریکا کار می‌کنند باید هرسال پر کرده و به اداره مالیات ایالتی و ادراه خزانه‌داری فدرال تحول دهند. تفاوت در تعداد صفحات صرفا بستگی به تنوع درآمد‌ها و هزینه‌های فرد گزارش‌دهنده دارد ولی محتوای اظهارنامه برای همه یکسان است. (تارنمایی که اطلاعات فوق در آن قابل مشاهده است)
مشابه همین روش در مورد فرمانداران ایالت‌ها و بسیاری از مقامات منتخب حکومتی آمریکا در رده‌های مختلف اعمال می‌شود و مقامات حکومتی برای نشان دادن حسن‌نیت اظهارنامه‌های مالیاتی خود را در معرض قضاوت عمومی قرار می‌دهند تا معلوم شود درآمدی خلاف قانون و پشت پرده نداشته‌اند. این شفافیت اجباری نیست ولی به‌صورت یک سنت درآمده است. حتی از نامزدهای انتخابات ریاست جمهوری و نامزدهای انتخابات فرمانداری ایالت‌ها و کنگره نیز در دوران مبارزات انتخاباتی انتظار می‌رود که آخرین اظهارنامه مالیاتی خود را در اختیار رسانه‌ها و رای دهندگان قرار دهند و با این شیوه اعتماد رای دهندگان را جلب می‌کنند.
در انتخابات ریاست جمهوری سال ۲۰۱۲ آمریکا یکی از گرفتاری‌های آقای میت رامنی، رقیب انتخاباتی اوباما از حزب جمهوری‌خواه، اشکالاتی بود که به منابع درآمد و فرار از پرداخت برخی مالیات‌ها به او وارد می‌شد.
اعمال این شیوه یکی از راهکارهای عملی برای شفافیت در نظام حکومتی و جلب اعتماد مردم است و مهم‌ترین نکته این است که شفافیت از بالا‌ترین مقام حکومتی آغاز شده و سپس به سطوح پائین‌تر تعمیم داده می‌شود. تمامی این تمهیدات در کشوری است که کماکان از طرف موسسه شفافیت بین‌المللی به لحاظ شفافیت در نظام حکومتی در رده ۱۹ قرار گرفته است.
گزارش سالیانه شفافیت بین‌المللی
موسسه شفافیت بین‌المللی یک موسسه غیر انتفاعی است که هر سال گزارشی از شفافیت در ممالک مختلف جهان منتشر می‌کند و به هرکشوری بنا بر علمکرد دولت‌ها و قوانین آن کشور‌ها نمره‌ای می‌دهد. تصور زیر از صفحه اول این گزارش گرفته شده است.
این نمره از یک تا صد است ولی تاکنون هیچ کشوری موفق به اخذ نمره ۱۰۰ نشده است. دفتر مرکزی این موسسه در شهر برلین در آلمان واقع است و در ۹۰ کشور جهان نیز همکاران و شعباتی دارد ولی نام ایران در میان اسامی آن کشور‌ها خالی است. بر اساس گزارش این موسسه در سال ۲۰۱۳ کشورهای دانمارک و نیوزلند صاحب بالا‌ترین رتبه در شفافیت بودند و نمره ۹۱ را کسب نمودند. در نقطه مقابل کشورهای سومالی و افغانستان و کره شمالی پائین‌ترین نمره یعنی رقم ۸ را اخذ کردند. ایران در رده ۱۴۴ از میان ۱۷۵ کشوری است که مورد ارزیابی قرار گرفته و نمره آن ۲۵ بود.
این موسسه هرساله در گزارش خود نقشه کشورهای جهان و نمره آن‌ها را بر اساس سلسله مراتب در گروه بندی‌های چهارگانه منتشر می‌کند. (گزارش کامل موسسه شفافیت بین‌المللی)
با نگاهی به این نقشه متوجه می‌شویم که شفافیت در این ممالک ارتباطی با درجه صنعتی بودن نوع مذهب و نظام سیاسی ندارد. کشورهای فقیری همچون پاراگوئه در آمریکای جنوبی دارای درجه شفافیت بالائی هستند و کشورهای صنعتی و پیشرفت همچون ایتالیا در رده ۶۸ قرار دارد. هند که به عنوان پرجمعیت‌ترین دموکراسی جهان شناخته می‌شود با اخذ نمره ۳۶ در رده ۹۴ قرار دارد در حالیکه اوروگوئه که کشوری فقیر و دارای اقتصاد کشاورزی است توانست هم‌سطح کشورهای صنعتی و دموکراتیک جهان قرار گرفته و با اخذ نمره ۷۳ در رده ۱۹ جای گیرد.
جایگاه شفافیت ایران در جامعه جهانی
متاسفانه رتبه ایران در این جدول بسیار پائین است و این واقعیت پس از ۳۴ سال از انقلاب ضد سلطنتی و انتظار عموم از جمهوری اسلامی با الگو گرفتن از «حکومت عدل امام علی» هنوز برآورده نشده است. هرسال و بخصوص در دوران دولت احمدی‌نژاد اخبار و اطلاعاتی از اختلاس و ارتشاء و رانت‌خواری و فساد مالی در نهادهای مختلف دولتی منتشر شده و می‌شود تا حدی که افکار عمومی نسبت به انتشار پی در پی این قبیل اخبار بی‌تفاوت شده است گویی غیر از این انتظاری ندارند.
اگر رقم ده‌ها میلیون تومان اختلاس در سالهای اول دهه ۶۰ شگفتی‌آور می‌نمود اینک ارقام صد‌ها میلیارد تومانی تبدیل به یک خبر عادی شده است. شگفت انگیز‌تر اینکه با وجود افشاء بسیاری از اسامی و اخبار مربوط به فساد مالی در موسسات دولتی و نیمه دولتی کمتر کسی بطور جدی مورد پیگرد قانونی قرار گفته است و این نیز یکی از دلایل گسترش این بیماری در جامعه است.
سوالی که برای بسیاری از دلسوزان مطرح می‌شود این است که برای حل این مشکل چه باید کرد؟ از کجا باید شروع کرد؟ و در چارچوب قوانین موجود و محدویت‌های جاری چگونه می‌توان به درمان این بیماری اجتماعی اقدام کرد و یا حداقل از گسترش آن کاست؟
سال گذشته آقای روحانی به معاون اول خود آقای اسحاق جهانگیری ماموریت داد که در مورد فساد در دستگاههای دولتی تحقیق نموده و ظرف یکماه گزارش انرا تهیه کرده و تسلیم وی نماید. برخی از رسانه‌های در اشتیاق دریافت گزارشی جامع روزشماری کردند ولی با پایان مهلت یک ماهه هیچ گزارش منتشر نگردید و این موضوع به مرور به فراموشی سپرده شد. براستی نتیجه‌گیری معاون رئیس جمهور چه بود و چرا این گزارش در اختیار افکار عمومی قرار نگرفت؟ البته رئیس جمهور تنها به اشاراتی سربسته اکتفا کرد که برخی‌ها نمی‌گذارند حقوق مردم از عاملین فساد پس گرفته شود ولی هیچگاه معلوم نشد این برخی‌ها چه کسانی هستند که دست بالا‌ترین مقام اجرائی کشور را بسته‌اند.
فساد مالی: عارضه‌ای جهانشمول در حکومت
مشکل فساد مالی در دستگاه دولتی یک عارضه جهانی است که در بسیاری از کشورهای جهان با درجات مختلف وجود دارد و جهانشمول بودن این مشکل باعث شده است که موسسات مختلفی همچون موسسه شفافیت بین المللی علت وجودی خود را پیدا کنند. سازمان ملل نیز در این مورد فعالیت‌هایی داشته و راهکارهایی برای مقابله با آن و یا جلوگیری از گسترش فساد مالی به کشورهای مختلف ارائه داده است ولی درمان این بیماری اجتماعی نیازمند شناخت دقیق آن در سطح محلی است چرا که فساد اداری و دولتی با عوامل بومی و تحولات سیاسی و اجتماعی هماهنگ گشته و باصطلاح همرنگ محیط خود می‌شود.
واقعیت این است که راهکار مقابله با فساد در دستگاههای دولتی نصیحت کردن و پند و اندرز نیست و باید ریشه‌های آن را شناخت. فساد به صورت رشوه‌دهی و رشوه‌خواری هم برای رشوه‌دهنده و هم برای رشوه‌گیرنده کارائی دارد و نیازهای هر دو طرف را برطرف می‌کند.
اختلاس به‌صورت سوء استفاده از بودجه و اعتبارات دولتی معمولا نیازمند هماهنگی گسترده در سطوح مختلف یک موسسه دولتی بین کارمندان و مدیران عالی رتبه آن موسسه از یکطرف و هماهنگی با مقامات بانکی و مدیران بخش خصوصی است. بطور خلاصه فساد یک پدیده سازمان‌یافته است که نیازمند همراهی و همکاری جمعی از دست اندرکاران و صاحبان قدرت است و اینکه یک فرد به تنهایی مورد اتهام قرار بگیرد تنها وسیله‌ای برای حفظ دیگران و مصونیت سیستم و گردش امور فاسد در یک موسسه دولتی است. بدین منظور اعلام اسامی چند فرد کمکی به حل معضل فساد اقتصادی نمی‌کند.
پنهان‌کاری و عدم نظارت مردم
فساد اقصادی یکی از عوارض عدم شفافیت در چرخش امور و پنهان نگاه داشتن تصمیمات، و از عواقب عدم نظارت مردم بر نهادهای حکومتی است. مسئله فساد اقتصادی مختص ایران نیست و در تمام ممالکی که اینک نمره قبولی در مبارزه با فساد گرفته‌اند وجود داشته و تنها با تدابیر زیر توانستند این مشکل را مهار کرده و تا حد زیادی بر آن غلبه کنند:
۱ – نظارت مردم بر نهادهای قدرت در تمام سطوح (ملی – استانی – شهری – روستائی) بخصوص نهادهائی که با بودجه دولتی و یا بودجه خدمات عمومی کار می‌کنند.
۲ – گردش آزاد اطلاعات - تنظیم قوانینی که تمامی نهادهای قدرت (اعم از اجرائی – سیاسی – اقتصادی و نظامی) به نهادهای منتخب مردم پاسخگو بوده و هر شهروند قادر باشد طی مراحل اداری و حقوقی مشخص از عملکرد مالی و اجرائی آن نهاد‌ها کسب اطلاع کند.
۳ – تضمین آزادی رسانه‌ها و تضمین امنیت روزنامه‌نگاران و خبرنگارانی که بدنبال کشف و افشاء عوامل فساد هستند.
۴ – تضمین استقلال قضات و وکلا و جلوگیری از دخالت صاحبان قدرت در تصمیمات دادگاه‌ها.
ممالکی که نمره بالائی در شفافیت دارند همان ممالکی هستند که توانسته‌اند فساد اداری و اقتصادی را مهار کنند و این مهم از طریق دخالت فعال شهروندان و نظارت مردم بر نهادهای قدرت میسر شده است. برای نمونه در آمریکا در بالای سر تمامی ادارات و موسسات دولتی و نیمه دولتی که با بودجه دولتی و یا بودجه خدمات عمومی اداره می‌شوند یک شورا یا یک هیئت امناء منتخب مردم همان منطقه وجود دارد که این نهاد بر عملکرد آن موسسه نظارت مستقیم داشته و خطوط و سیاست کاری و حرفه‌ای آن را تنظیم کرده و بر نحوه درآمد و هزینه بودجه آن نظارت می‌کند. روساء آن موسسات تنها به این شورا‌ها پاسخگو هستند. بدین ترتیب هرم قدرت از پائین‌ترین سطح شکل می‌گیرد و تقسیم مسئولیت‌ها با توزیع قدرت در تمامی سطوح هماهنگی دارد.
ضرورت توزیع قدرت
تمرکز قدرت منجر به فساد می‌شود در نقطه مقابل توزیع قدرت منجر به شفافیت و کاهش فساد می‌گردد. با افزایش جمعیت کشور‌ها و پیچیده شدن مناسبات اجتماعی باید به سمت توزیع هرچه بیشتر قدرت پیش رفت. شوراهای شهر و روستا اولین رده در توزیع قدرت بین مردم ساکن بر یک محدوده جغرافیائی هستند. افزایش قدرت و اختیارات این شورا‌ها و پاسخگو کردن مدیران شهر و روستا به این نهاد‌ها و نظارت مستقیم این شورا‌ها بر بودجه آن موسسات یکی از راهکارهای مبارزه با فساد است.
در آمریکا در هر سال چند دوره انتخابات برگزار می‌شود و در هر دوره نامزدهای انتخاباتی برای نهادهای نظارتی همراه با نامزدهای کنگره‌های ایالتی و کنگره فدرال به رقابت می‌پردازند.
برخی از نهادهائی که دارای اعضاء منتخب مردم هستند به شرح زیرند:
- شورای شهر
- شورای استان
- شورای اداره آموزش و پرورش شهر
- شورای اداره حفاظت محیط زیست شهر و استان
- شورای اداره آب و برق شهر
- هیئت امناء دانشگاه‌ها بطور جداگانه
- هیئت امناء اداره موسسات آموزش عالی شهر
- شورای پلیس که مسئولیت نظارت بر عملکرد ادراه پلیس شهر را دارد
همزمان شوراهای شهر و استان دارای کمیسیون‌های مختلفی هستند که اعضاء آن توسط اعضاء شورای شهر و یا شورای استان انتصاب می‌شوند و هر کمیسیون بر عملکرد یکی از ادرات شهرداری نظارت می‌کند. شورای شهر و یا شورای استان بالا‌ترین مقام تصمیم گیرنده در شهر و استان بوده و مستقل از دولت ایالتی و دولت فدرال عمل کرده و به لحاظ بودجه خودکفاست. یکی از ۵ عضو شورای شهر و استان هر سال به عنوان شهردار و یا استاندار برای یک دوره یکساله انتخاب می‌شود و این شخص سخنگوی شهرداری و استانداری بوده و بر عملکرد روزمره مدیر شهر و یا مدیر استان نظارت می‌کند. مدیر شهرداری و یا استانداری مستقیما به شورای منتخب مردم گزارش می‌دهند و توسط آن نهاد برای مدت معین جهت اداره امور و گردش روزمره خدمات عمومی استخدام می‌شوند. درآمد شهرداری‌ها و استانداری‌ها از محل مالیات بر ملک، مالیات ارزش افزوده، صدور جواز ساختمان، مالیات بر بنزین و مالیات بر خدمات شهری همچون جمع‌آوری زباله، فروش امتیاز ارائه آب و برق و تلفن و تلویزیون به موسسات خصوصی تآمین می‌شود.
در شهرهای بزرگ شورای شهر رئیس اداره پلیس شهر و رئیس ادراه آتش نشانی شهر را استخدام می‌کند و از طریق کمیسیون‌های مربوطه بر عملکرد این دو نهاد نیز نظارت می‌کند. در شهرهای کوچک استخدام این دو رئیس بوسیله مدیر شهر و با تائید شورای شهر انجام می‌شود.
استان‌ها نیز دارای خودمختاری هستند و ضمن تبعیت از قوانین کلی ایالتی و فدرال تحت نظارت شورای استان اداره می‌شود. شوراهای شهر و استان نقش سیاست‌گذاری و تعیین برنامه‌ها کوتاه مدت و دراز مدت شهر و استان را داشته و بر تنظیم بودجه سالیانه و نحوه اختصاص آن نظارت می‌کنند.
اطلاع رسانی مالی
فساد مالی با نحوه استفاده و یا سوء استفاده از بودجه دولتی و عمومی ارتباط مستیقم پیدا می‌کند و بدین منظور مدیران حسابرسی و اداره مالی نهادهای دولتی و عمومی موظف هستند گزارش کامل دخل و خرج آن نهاد را بصورت ریز در هر جلسه شورای شهر و استان ارائه داده و متن کامل گزارش چرخش مالی را بصورت چاپ شده در دسترس شهروندان قرار داده و یا آن را بصورت پی دی اف در سایت شهرداری منتشر می‌کنند. در این گزارش فهرست کامل پرداخت‌های نقدی و چکی، موضوع هزینه و نام و مشخصات کامل دریافت کننده آن مبلغ ذکر شده است.
این گزارش هر دو هفته یکبار تنظیم شده و در اختیار شورای شهر قرار می‌کیرد و نسخه‌ای از آن برای اطلاع عموم در وبسایت شهرداری منتشر می‌شود تا تمامی شهروندان امکان بررسی و نقد آن را داشته باشند.
بودجه سالیانه نهادهای دولتی و عمومی نیز با نظر مردم و پس از طی جلسات متعدد شورای شهر تنظیم می‌گردد. هرساله قبل از تنظیم بودجه جدید عملکرد یکساله آن نهاد دولتی بررسی شده و ضمن پیش‌بینی درآمد‌ها و منبع آن‌ها بودجه سال بعد تنظیم می‌شود و نهایتا به تصویب شورای سرپرستی آن نهاد می‌رسد.
هم شهر و هم استان از اعتبارات عمرانی ایالتی و فدرال برای پیشبرد امورات محل بهر می‌برند و این اعتبارات بطور رقابتی در اختیار شهر‌ها و استان‌ها قرار می‌گیرند. نحوه اختصاص و هزینه کردن این اعتبارات نیز در بودجه سالیانه منظور گشته و گزارش دقیق هزینه‌ها به موسسه اعطاء کننده آن اعتبار ارسال می‌شود. همزمان بازرسان دولت مرکزی و یا موسسه اعطاء کننده اعتبار حق دارند در هر زمان کلیه مدارک موسسه دریافت کننده اعتبار را بررسی کرده و از صحت گزارش هزینه‌های آن اعتبار کسب اطمینان کنند.
پیگرد قانونی خاطیان
جدای از نظارت مردمی و نهادهای سرپرستی؛ مسئولیت مقابله قانونی با متخلفین و سوء استفاده کنندگان از مزایا و بودجه دولتی و عمومی به عهده چندین ارگان قرار گرفته است. دادستان شهر، استان، ایالت و یا دادستان فدرال مستمرا اعلام می‌کنند که هرکس سرنخی از فساد مالی در نهادهای دولتی دارد را به آن‌ها گزارش دهند. پلیس فدرال معروف به اف بی آی نیز در سایت اینترنتی خود گزارش جامعی از موارد کشف فساد مالی منتشر کرده و از مردم می‌خواهد جهت شناسائی متخلفین به این اداره کمک کنند.
معمولا کارمندان دون پایه موسسات دولتی از تخلفات مالی مطلع هستند ولی بدلیل ترس از مقابله به مثل و یا بعضا همکاری با متخلفین از گزارش تخلف خودداری می‌کنند. برای حفاظت از کسانیکه سرنخ فساد را لو می‌دهند قوانینی وجود دارد که از حقوق گزارش‌دهنده حمایت کرده و روسای آن فرد را از مقابله به مثل منع می‌کند. مشابه همین قانون حمایتی برای کسانی که سرنخ فساد را در اختیار رسانه‌ها قرار می‌دهند وجود دارد در عین حالیکه رسانه‌ها نیز از مصونیت قانونی برای اطلاع رسانی در مورد متخلفین و سوء استفاده کنندگان از امکانات عمومی و بودجه دولتی نیز برخوردارند.