ويژگی‌های نظام فدرال و ميزان انطباق آن با شرايط ايران

منبع: هفته‌نامه جام ،‌ شماره ٣٠٢
(هفته‌نامه‌ی "جام" ارگان "جامعه اسلامی مهندسين" است)
(اين مقاله در "خبرگزاری فارس" بازانتشار يافته است)

الگوی فدرال از به هم پيوستن جماعات انسانی و واحدهای سياسی متمايز پديد می‌آيد كه تصميم می‌گيرند سرنوشت خود را به هم پيوند داده و كشور بزرگتری با امكانات بيشتر به وجود آورند. الگوی فدرال قابليت تمركز زدايی بيشتری به نسبت ساير انواع الگوها دارد.
سازماندهی سياسی فضا به همه‌ی‌ فعاليت‌ها و پديده‌هايی اطلاق می‌شود كه هدف از آن اداره‌ی بهتر و كاراتر يك فضای جغرافيايی يا يك ناحيه سياسی است. يك فضای جغرافيايی نيز پائين‌ترين لايه‌ی تقسيمات فضايی سطح زمين است كه در آن عوامل ساختاری و كاركردی به وحدت و تجانس رسيده و از هويتی يگانه و تجزيه‌ناپذير در بعد فضايی برخوردار باشند.
از طرفی اگر تأكيد ما به بخشی از سطح سياره‌ی زمين باشد كه در قلمرو اراده‌ی سياسی و فرمانروايی يك قدرت سياسی قرار می‌گيرد، آنگاه بهتر است كه از اصطلاح ناحيه‌ی سياسی استفاده كنيم. در هر حال يك ناحيه‌ی سياسی می‌تواند در مقياس‌های مختلف شكل بگيرد. از يك محله در داخل يك شهر گرفته تا تقسيمات سياسی و سلسله مراتبی در داخل كشور و در سطح ملی خود "كشور" يا "واحد سياسی مستقل" و نيز نواحی سياسی فراكشوری نظير نظام‌های منطقه‌ای و نهايتاً سطح بين‌المللی كه در مورد اخير قلمرو آن تمامی قلمرو سطح كره‌ی زمين خواهد بود.
در ميان تمام اين مقياس‌ها، نواحی سطح ملی مهمترين و شناخته شده‌ترين واحدهای سياسی هستند كه بعد از معاهده‌ی وستفاليا در ١٦٤٨م به عنوان عناصر و بازيگران اصلی و عمده در صحنه روابط بين‌الملل مطرح شدند. در حقيقت ما در اينجا با واقعيتی به نام "كشور" روبرو هستيم كه خود از امتزاج سه پديده‌ مهم سرزمين، ملت و حكومت بوجود می‌آيد. در زمان كنونی اغلب ملت اراده‌ی خويش را برای اداره‌ی سرزمين از طريق انتخابات به حكومت منتقل می‌نمايد. اما آنچه در اين نوشته بيشتر مورد تأكيد است، بحث سرزمين يا به عبارتی فضای جغرافيايی كشور است كه بايد به يكی از شكلهای موجود يا تركيبی از آنها اداره شود. فضای مكان و ناحيه سياسی به منظور اداره‌ی بهتر امور و تنظيم روابط افقی و عمودی آن با ساير نواحی و نيز تعريف و استقرار نهادهای سازمانی محلی، مرزهای ناحيه و كانون آن به سازمان‌دهی سياسی نياز دارد.
بنابراين اداره‌ی بهتر امور محلی و ناحيه‌ای، كنترل و نظارت سياسی و اعمال نظريات و سياست‌های حكومت مركزی، فراهم‌سازی شرايط مساعد برای مشاركت مردم در سرنوشت سياسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و ايجاد فرآيندهای توسعه‌ی منطقه‌ای از مهترين اهداف اين فرآيند به شمار می‌رود. در ميان كشورهای مختلف جهان، سه الگوی حكومتی بيشتر از همه متداول است كه هر كدام شيوه‌ِ‌ی خاصی را برای مديريت سياسی فضای جغرافيايی خود دارند. اين سه الگو عبارتند از الگوی بسيط يا تك ساخت، الگوی تركيبی يا فدرال و الگوی ناحيه‌ای.
به طور خلاصه بايد گفت كه الگوی بسيط معمولاً‌ در كشورهايی با فضای يكدست جغرافيايی شكل می‌گيرد كه سرزمينی وسيع يا خيلی وسيع نداشته ‌باشند، دارای شكلی فشرده باشند، جمعيت آنها به طور يكنواخت در سراسر سرزمين پراكنده شده ‌باشد و تنها دارای يك هسته‌ی سياسی قوی باشند. با توجه به نظام تك قانونی در اين سيستم قدرت سياسی و اجرايی به طور يكنواخت و به يك اندازه در سطوح كشور و مناطق مختلف اعمال می‌شود. حكومت مركزی با برخورداری از شخصيت حقوقی واحد برای خود حق قانونگذاری و تنظيم امور در كليه‌ی شئون ملی، منطقه‌ای و محلی قائل است. علی رغم ويژگی‌های مثبت اندك و ويژگی‌های منفی فراوان اين الگو، در حال حاضر از مجموع تقريباً‌ ٢٠٠ كشور جهان، بيش از ١٥٠ كشور حكومت بسيط دارند. بيشتر كشور‌های در حال توسعه و جهان سوم نظير ايران از اين جمله‌اند و در ميان كشورهای پيشرفته نيز ژاپن و فرانسه نمونه‌‌های اين سيستم هستند. البته اين كشورها از حيث تمركز و عدم تمركز در طيفی از متمركز كامل تا عدم تمركز قرار می‌گيرند. با اين همه بايد گفت كه سيستم بسيط به سمت و سوی تمركز گرايی تمايل دارد و در آن تصميمات در زمينه‌ی كليه‌ی امور عمومی (ملی و محلی) به وسيله‌ی مركز سياسی و اداری واحدی كه معمولاً‌ در پايتخت مملكت (مركز) قرار دارد اتخاذ و اجرا می‌شود. از نتايج سيستم‌های بسيط و متركز می‌توان به شكل گيری نظام سلسله مراتبی شديد و استقرار جريان يك سويه فرمانروايی از بالا به پايين، توسعه بوروكراسی، افزايش هزينه‌های عمومی، بی‌عدالتی جغرافيايی يعنی تبعيض در ميان مناطق مختلف جغرافيايی كشور، شكل گيری احساس بی‌ارادگی و عدم تقويت روحيه‌ی ابداع و ابتكار و نيز رواج فرهنگ تملق و چاپلوسی اشاره كرد.
گونه‌ی ديگر مديريت سياسی فضا كه در ميان برخی كشورها نظير بريتانيا، ايتاليا و... متداول است الگوی ناحيه‌ای است. الگوی ناحيه‌ای كه می‌توان از آن به الگوی "كشورهای دارای جمهوری‌های خودمختار" نيز ياد كرد، نخستين بار توسط "جان فرراندو Juan Ferrando" صاحبنظر اسپانيايی پيش نهاد شد. در اين الگو كه شكلی بينابين الگوی بسيط و فدراليسم است حكومت مركزی بخشی از قدرت سياسی خود را به نواحی داخلی كه از هويت قومی و فرهنگی برخوردارند واگذار می‌نمايد. البته ممكن است اين تفويض قدرت به شكلی مسالمت آميز مورد توافق طرفين قرار گيرد يا در نتيجه‌ی مطالبه‌ی منطقه‌ای و به شكلی قهر آميز واگذار شود. اكنون اين الگو در كشورهايی نظير اسپانيا،‌ عراق، آذربايجان، ازبكستان، روسيه، فنلاند و ... رايج است. اما سومين و مهمترين الگوی حكومتی كه در اين نوشته مورد نظر است، الگوی فدرال است. "ك.دبليو رابينسون" اين شكل از نظام سياسی را جغرافيايی‌ترين الگوی حكومتی در ميان رژيم‌های موجود می‌داند، چرا كه بر اساس تفاوت‌های ناحيه‌ای بنا می‌شود و گرايش‌های اجزای تركيبی كشور برای حفظ ويژگی‌های فردی آنها را به رسميت می‌‌شناسد. فدراليسم ميان تفاوت‌ها و تضادها وحدت ايجاد نمی‌كند، بلكه ميان آنها همزيستی برقرار می‌كند. اين شكل از نظام‌های سياسی راه حل سياسی مناسبی برای اداره‌ی سرزمين‌هايی است كه به وسيله‌ی گروه‌های مختلف زبانی، مذهبی، قومی و فرهنگی مسكون شده و دارای تفاوت‌های ناحيه‌ای هستند.
الگوی فدرال از به هم پيوستن جماعات انسانی و واحدهای سياسی متمايز پديد می‌آيد كه تصميم می‌گيرند سرنوشت خود را به هم پيوند داده و كشور بزرگتری با امكانات بيشتر به وجود آورند. الگوی فدرال قابليت تمركز زدايی بيشتری به نسبت ساير انواع الگوها دارد. با توجه به ساختار اين روش، زمينه برای عدم تمركز يعنی نظام و شيوه‌ای فراهم می‌شود كه امور عمومی و ملی از سوی سازمان‌های اداری و سياسی مركزی و امور محلی از سوی سازمان‌های محلی كه در مراكز جمعيتی و سطوح مختلف تقسيمات كشوری استقرار دارند انجام می‌شود. در اين شيوه قدرت مركزی قسمتی از اختيارات خود را به صراحت قانون اساسی يا قوانين عادی به مقامات و سازمان‌های واجد شرايط محلی واگذار می‌كند. در حقيقت از اين طريق قدرت در اندام‌های حكومتی و مردمی كشور توزيع می‌شود. در حال حاضر حدود ١٩ كشور در جهان به صورت نظام فدرال اداره می‌شوند و تعدادی از كشورها نظير امارات متحده‌ی عربی و مالزی حكومت‌های شبه فدرال دارند.
ايالات متحده آمريكا، آلمان، كانادا، استراليا، اتريش، سوئيس و آفريقای جنوبی از اين جمله هستند.
از نگاه تاريخی شواهدی وجود دارد كه ايرانيان برای نخستين بار نظام فدرال را بوجود آورده و عملی ساختند. كما اينكه خود پديده‌ی حكومت و كشورداری، تقسيمات كشوری، نقشه، مرز و اقداماتی كه می‌توان آنرا اولين نمونه از حقوق بشر قلمداد كرد در ايران باستان شكل گرفت و بعدها متكامل شد. درباره‌ی الگوی فدرال بايد به هخامنشيان اشاره شود. حكومت هخامنشی (٣٣٠-٥٥٩ پيش از ميلاد) با تعيين سازمانی اداری مركب از ساتراپ‌ها يا پادشاهان خودمختار، فرماندهان نيروهای سواره و پياده و دريايی، جمع‌كنندگان ماليات‌ها، بازرسان اداری و همچنين با گستراندن ارتباطات زمينی و دريايی مفهومی سياسی پيدا كرد. هخامنشيان همچنين با تقسيم سرزمين‌ها به ساتراپ‌های گوناگون كه هر يك از سازمان اداری ويژه خود برخوردار بود، مفهوم جغرافيايی به حكومت در آن دوران دادند و نخستين اشكال نظام سياسی با گرايش‌های جهانی را پديد آوردند. اين نظام سياسی كه به گونه فدراسيونی از ساتراپی‌های نيمه مستقل، گسترش يافت، در زمان ما اغلب به عنوان امپراتوری هخامنشی خوانده می‌شود، در حاليكه امپراتوری نبود بلكه فدارسيون يا مشترك‌المنافعی بود از اقوام گوناگون كه ساتراپی‌های پيرامونی در آن استقلال بيشتری داشتند.
به اين ترتيب امكان اينكه گروههای انسانی گوناگون هويت فرهنگی و مدنی ويژه‌ی خود را حفظ و گسترش دهند بوجود آمد.
فراتر از اين، شكل‌گيری نوعی سيستم شبه فدرال در دوران قبل از هخامنشيان نيز مورد تأييد برخی صاحبنظران قرار گرفته است. پروفسور "ريچارد فرای"، ايران‌شناس برجسته، می‌گويد: "وجود استان‌ها و نيز پادشاهی‌های فرو دست و نيمه مستقل در دوران فرمانروايی مادها امری است حتمی ولی در زمان هخامنشيان بيشتر به روش گماشتن شهربانها بر پايه‌ِی حدود سياسی و مثل گذشته گرائيدند".
به هر حال نظام فدرال در زمان حكومت اشكانی و ساسانی نيز ادامه يافت و بعد از حمله‌ی اعراب و ورود مسلمانان كه ايران بخشی از خلافت اسلامی شد، اين سيستم توسط خلفای بنی‌اميه و بنی‌عباس تقليد شد. سرانجام هنگامی كه شاه اسماعيل صفوی موفق شد بعد از يك دوره‌ِی گسست ٩٠٠ ساله، در سال ١٥٠١ ميلادی نخستين حكومت يكپارچه‌ی ايرانی را بعد از اسلام پايه‌گذاری كند، بار ديگر نوعی از نظام فدرال در ايران تجديد شد. وی در سن شانزده سالگی و به هنگام اعلام پادشاهيش در تبريز خود را "شاهنشاه" و نه "شاه" خواند. اهميت اين تفاوت از آنجا است كه واژه‌ی شاهنشاه به معنای شاه شاهان به كار می‌رود. پس بايد شاهان متعددی در كشورها و ايالات تابعه وجود داشته باشتد تا مفهوم شاه شاهان يا شاهنشاه واقعيت پيدا كند.
بدون ترديد نظام شاهنشاهی بر وجود ايالت‌های خودمختار در پهنه‌ی سرزمين دلالت دارد كه همه در امور مهم تابع حكومت مركزی هستند. اين سيستم حكومتی كارآمد و قديمی، در انتهای دوران صفوی تا قاجاريه به شكل ممالك محروسه و حكومت ملوك‌الطوايفی درآمد و سپس در اوايل حكومت پهلوی چهره‌ای متمركز و تك ساخت پيدا كرد كه تا زمان ما ادامه دارد.
بنابراين از گفته‌های فوق چنين به نظر می‌رسد كه الگوی فدرال از ايران شروع شد و به تدريج شكل تكامل يافته‌ی آن در ديگر كشورها رواج يافت و اكنون اين سيستم سياسی در برخی كشورها به خوبی مورد استفاده قرار گرفته است. در ايران نيز با توجه به وجود سابقه‌ی تاريخی استفاده از اين روش از يك طرف و وجود پيشينه‌ی تاريخی و فرهنگی غنی مردم اين سرزمين از طرف ديگر كه به مدت بيش از ٣٠ قرن در كنار هم زندگی كرده‌اند و در زير سايه‌ی پديده‌ای به نام "ايران" احساس همدلی و همانندی كرده‌اند، می‌توان به استفاده از الگوی فدرال روی آورد. در جواب آنها كه با نگرانی از وجود قوميت‌های مختلف در كشور و احتمال تجزيه و واگرايی سخن می‌گويند و اين مسأله را برای حفظ تمركز موجود كافی می‌دانند، بايد گفت كه وجود و تداوم بقای ايران در طول تاريخ در اثر پويايی و همزيستی تمامی گروههای قومی ايرانی از فارس گرفته تا كرد و ترك و لر و تركمن و بلوچ و... تضمين شده و مجموعه‌ای از اين گروههاست كه واقعيت ايران را شكل داده است.
ايران مفهومی است وسيع كه تمامی گروهها و زبان‌ها و فرهنگ‌های محلی كه در محدود‌ه‌ی فلات ايران و به شكلی خاص در محدوده‌ی كشور كنونی ايران قرار دارند را پوشش می‌دهد. در سطح جهانی نيز بسياری از نگرانی‌های منتقدان نظام فدرال بی‌مورد بوده است. چرا كه اعتبار بين‌المللی كشورهای بزرگی مانند ايالات متحده و كانادا به واسطه‌ی اتحاديه فدرالی بزرگ آنها حفظ شده است. برای سياست خارجی ايالات متحده از اين بابت اتفاقی نيفتاده است و هيچ هرج و مرج يا اغتشاش داخلی نيز در اين كشور در سالهايی كه ساختار فدرالی را برگزيده ديده نشده است.
بنابراين ترس از تجزيه خيالی است و می‌توان گفت كه شكل فدرالی حكومت نه تنها برای كشورهای انتخاب كننده‌ِی آن سودمند بوده است، بلكه برای جهان بی‌سامانی كه سرانجام ممكن است با دادن خودمختاری به دولت‌های مستقل و حكمران، انديشه‌ی حكومت جهانی را بپذيرد، شعله اميد برافروخته است.
در عين حال در شرايط كنونی ايران، بايد به اين واقعيت توجه داشته باشيم كه نزديك به ٣٠٠ سال از آخرين دوره‌ِی نظام فدرالی واقعی در ايران گذشته است. حدود ٨٠ سال از اين مدت نيز الگوی بسيط و متمركز در كشور حاكم بوده است. بدون ترديد اين واقعيت ناخوشايند حساسيت‌هايی را در برابر تجديد دوباره‌ی الگوی فدرال در ايران بوجود می‌آورد و وجود اين تمركز كه در بيشتر زمينه‌ها و ساختارهای حكومتی اداری و سياسی پذيرفته شده است، نشان دادن احتياط‌هايی را اقتضا می‌نمايد.
به اين ترتيب ضروری است كه در وهله‌ی اول فرآيند تمركززدايی با در نظر گرفتن تحولات و تجارب جديد جهانی و به شكلی واقعی انجام شود تا از اين طريق الگوی بسيط متمركز در كشور به الگوی بسيط غير متمركز تبديل شود. سرانجام چنانچه زمينه برای تغيير الگو به فدراليسم مهيا شود، اين امر با در نظر گرفتن كليه‌ی جوانب انجام پذيرد.

منابع:
١) بيانی، شيرين(١٣٨١). تاريخ ايران باستان، تهران: انتشارات سمت.
٢) حافظ‌نيا، محمدرضا(١٣٨٢). افق‌های جديد در جغرافيای سياسی، تهران: انتشارات سمت.
٣) ---------- (١٣٨١). جغرافيای سياسی ايران، تهران: انتشارات سمت.
٤) عالم، عبدالرحمن(١٣٨٢). بنيادهای علم سياست، تهران: نشر نی.
٥) فرای، ريچارد(١٣٧٧). ميراث باستانی ايران، ترجمه مسعود رجب نيا، تهران: شركت انتشارات علمی و فرهنگی.
٦) مجتهدزاده، پيروز(١٣٧٩). جغرافيای سياسی و سياست جغرافيايی، تهران: انتشارات سمت.
٧) ---------- (١٣٧٩). ايده‌های ژئوپليتيك و واقعيت‌های ايرانی، تهران: نشر نی.
٨) موير، ريچارد(١٣٧٩). درآمدی نو بر جغرافيای سياسی، ترجمه دره ميرحيدر و سيديحيی صفوی، تهران: انتشارات سازمان جغرافيايی نيروهای مسلح.
٩) ميرحيدر، دره(١٣٧١). مبانی جغرافيای سياسی، تهران: انتشارات سمت.
....................................................................................