چهارشنبه ۱۳ شهریور ۱۳۹۲
رییس مرکز پژو هش‌های مجلس روز چهارشنبه ۱۳ شهریور ۱۳۹۲ گزارشی از آخرین وضعیت اقتصادی کشور در صحن علنی مجلس قرائت کرد.
به گزارش ایسنا، در گزارش مرکز پژوهش‌ها در مورد اصلاح مدیریت بخش عمومی که کاظم جلالی رییس مرکز پژوهش‌های مجلس آن را قرائت کرد، آمده است: این روزها آمار و اطلاعات متنوعی از سوی مراجع مختلف و یا حتی به نقل از مراجع رسمی آماری کشور اعلام می‌شود که هر یک تصویری از گوشه‌ای از اقتصاد ایران را به دست می‌دهد که با تصویر موجود یا اعلام شده در پیش متفاوت است. دولت یازدهم و نمایندگان محترم مجلس باید از مجموعه آمار و اطلاعات موجود و جدیدی که انتشار داده می‌شود وضعیت جاری کشور را شناسایی کنند. ابهام ایجاد شده در کم و بیش تمام حوزه‌های بخشی و فرابخشی سبب شده که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بر اساس رسالتی که دارد تلاش کند تا ارزیابی مستقلی از وضعیت ارائه کند و در عین حال راهکارهایی را تقدیم نمایندگان محترم کند تا در آینده احتمال بروز چنین نارسایی‌هایی به کمترین حد برسد.
نشست امروز که محصول تلاش کارشناسان و مشاوران برجسته مرکز است با این هدف سازماندهی شده تا تصویر روشنی از وضعیت اقتصاد کشور، جایگاه آمار و اطلاعات، الزامات گریز از نارسایی‌هایی مانند وضعیت کنونی تقدیم نمایندگان محترم شود و در نهایت بررسی شود که مشکل اصلی ایجادکننده چنین وضعیتی چه بوده است. امید است که نشست حاضر بتواند روشنگر وضعیت باشد و تحلیل‌های مشخصی را پیش‌روی نمایندگان محترم قرار دهد تا در انجام رسالتی که بر عهده دارند توانمندتر و موفق‌تر باشند.
الف - تصویر برخی از متغیرهای کلان اقتصادی برای ارزیابی عملکرد دولت‌ها باید مجموعه‌ای از معیارهای کلان مدنظر قرار گیرد. این معیارها در دو بخش اقتصادی و غیراقتصادی باید مشخص شود. در بخش اقتصادی تورم، بیکاری، رشد اقتصادی و طراز پرداخت‌ها باید بررسی و ارزیابی شود. در بخش غیراقتصادی شاخصه‌هایی مانند کیفیت زندگی و خوب زیستی جامعه، وضعیت سلامت، وضعیت فراگیری و شناخت سرمایه انسانی باید نام برده شود. نقطه شروع ارزیابی وضعیت کلان اقتصاد کشور، رشد اقتصادی است. در دو دهه منتهی به ۱۳۹۰ متوسط رشد اقتصادی ایران بر اساس ارقام انتشار یافته از سوی مرکز آمار ایران معادل ۹۷/ ۴ درصد بوده است. در دوره ۱۳۸۷ تا زمان حاضر به جز سال ۱۳۸۹ رقم رشد اقتصادی زیر خط متوسط بیست ساله قرار داشته است.
اگر عنایت شود که سند چشم‌انداز انتظار داشته است که رشد اقتصادی کشور سالانه به هشت درصد برسد مسیر پیموده شده در اقتصاد کشور زیر خط رشد انتظاری بوده است. در این دوره بالاترین رقم رشد در سال ۱۳۸۱، ۷۵/ ۸ درصد و پایین‌ترین رقم رشد به روایتی در سال ۱۳۹۱ منفی ۴/ ۵ بوده است. برای نمایش مسئولیت عملکرد رشد اقتصادی کشور لازم است معیارهای پایداری و استفاده درست از امکانات کشور مدنظر قرار گیرد. در این راستا یکی از معیارهای به نسبت ساده این است که دیده شود در هر یک از دوره‌ها دولت‌ها چه مقدار منابع ارزی در اختیار داشتند و چه مقدار منابع ارزی را بابت این رشد هزینه کرده‌اند.
در بهترین حالت باید کل منابع ارزی تحت اختیار اقتصاد در هر زمان مدنظر باشد اما وقتی دریافتی‌های حاصل از صادرات نفت مدنظر قرار گیرد در دوره ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ به طور متوسط به ازای هر یک درصد رشد اقتصادی در هر سال ۸/ ۲۲ میلیارد دلار هزینه شده است. برآورد مشابه برای دوره ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۴ رقم درآمد ارزی نفت به ازای هر یک درصد رشد به طور متوسط معادل ۵/ ۴میلیارد دلار بوده است. درست است که تحریم اقتصادی، هزینه ارزی را افزایش داده است که البته این امر در دو سال اخیر شدت یافته است ولی آیا می‌شود گفت که هزینه‌های ارزی در نتیجه تحریم بیش از چهار برابر یا نزدیک پنج برابر شده است؟
تحریم اقتصادی، هزینه ارزی را افزایش داده ولی آیا می‌شود گفت که هزینه‌های ارزی در نتیجه تحریم بیش از چهار برابر شده است؟
در حوزه اشتغال کاستی‌ها و ناکارآیی‌های داده‌های در دسترس ارزیابی سطح اشتغال و بیکاری کشور را با مشکل روبرو کرده است. اگرچه تعریف بیکاری بر اساس دستورالعمل سازمان بین‌المللی کار بوده است در ایران هرگز تعریف کاربردی ویژه‌ای که نماینده بیکاری در کشور باشد، مدنظر قرار نگرفته است. قابل توجه است که بیشتر کشورهای جهان علاوه بر تعریف حداقل که سازمان بین‌المللی کار ارائه شده است تعاریف دیگری را نیز مطرح می‌کنند که نماینده وضعیت‌هایی از بیکاری باشد که سیاستگذاران مایلند به آن وضعیت‌ها پرداخته شود.
نگاهی به روند درازمدت بازار کار نشان می‌دهد که در دوره ۱۳۴۵ تا ۱۳۸۵ شاخص‌های بازار کار کم و بیش روند منطقی داشته‌اند که با وضعیت اقتصادی کشور هم‌خوان دیده می‌شود. این روند ۴۰ ساله در دوره ۸۵ تا ۹۰ تغییر شکل یافته است. این در حالی است که مستندات موجود نمی‌تواند وضعیت مطرح شده در بازار کار را توجیه کند و تحولی را که ارقام به آن اشاره می‌کنند به استناد سیاست‌ها و مستندات مورد تایید قرار دهد.
ابهام در آمارهای تعداد مشاغل ایجاد شده
در آمارهای تعداد مشاغل ایجاد شده در کشور نیز در سال‌های اخیر ابهاماتی دیده می‌شود که روشن کردن آنها به بررسی‌های بیشتر نیاز دارد ولی در حال حاضر مستندات کافی در این زمینه ارائه نشده است. انطباق تحولات جمعیتی کشور با تحولات نیروی کار هم مشکلات خاص خود را دارد که به نظر می‌رسد مستندات کافی برای توجیه روندها از سوی مسئولان ارائه نشده است.
با وجود این مشاهده مواردی مانند بالا بودن نرخ بیکاری جوانان تفاوت‌های بسیار زیاد در نرخ بیکاری در استان‌های مختلف کشور و در نهایت وجود بیکاری ملموس و مشهود در جامعه می‌تواند نشانه‌ای باشد که مسئولین اقتصادی کشور نتوانستند به هدف‌های درازمدت در راستای سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی اشتغال مانند ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار، توانمندسازی بیکاران و توجه ویژه به بیکاری در استان‌های دارای نرخ بیکاری بالاتر از متوسط دست یابد.
در این چارچوب مدیریت اقتصادی کشور عملکردی داشته است که نمی‌تواند در مسیر مطلوب حکومت باشد. پرسش این است که چرا مجموعه مسئولان اقتصادی کشور نتوانسته‌اند بارزه مشهود را در زمان مناسب شناسایی و ردیابی کنند. در بحث توزیع درآمد، مدیریت اقتصادی اعلام کرده است که در فاصله زمانی ۱۳۸۴ تا ۹ ماهه نخست سال ۱۳۹۱ توزیع درآمد بهبود یافته است. این بهبود به ویژه با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در دهک‌های پایین‌تر مشهود بوده است. معیار استفاده شده برای نمایش وضعیت ضریب جینی بوده است که به روشنی در زمان پرداخت مبالغ مربوط به خانواده‌های کشور کاربرد خود را از دست می‌دهد. در هر صورت نداشتن تصویری جدید در مورد سال ۹۱ و ماه‌های مختلف سال ۹۲ که در آنها تورم اثر مشهودی بر زندگی مردم متوسط جامعه داشته است این ابهام را ایجاد می‌کند که اثر اولیه احتمالی قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تا چه حد داوم داشته است و در حال حاضر وضعیت فقر در جامعه چگونه است.
بحث‌های مختلفی که دولت‌ها در مورد قطع پرداخت یارانه‌ها به دهک‌های مختلف ارائه می‌دهند نیز با این ابهام مواجه است که چگونه دهک را که هدفی متغیر است باید ردیابی کرد. آیا با توقف پرداخت نقدی به گروهی از خانوارها و ادامه آن به خانوارهای دیگر با مبالغ بالاتر تصویر دهک را متفاوت نمی‌کند؟ چطور دولت می‌خواهد یک عدد متغیر را ردیابی کند؟ اغراق نیست که گفته شود که ادبیات اقتصادی در این زمینه راهکاری ارائه نداده است.
در مورد قیمت‌ها شاخص قیمت در چهار سال اخیر روند صعودی داشته است و هزینه زندگی در سال‌های ۹۰ و ۹۱ در مقایسه با سال ۸۷ به ترتیب ۵/ ۱ و ۲ برابر شده است. مستندات موجود دلایل افزایش قیمت‌ها را به صورت دقیق مشخص نکرده است. کدام یک از سیاست‌های مدیریت اقتصادی کشور این تورم را به بار آورده است یا کدام عامل بیرونی در اقتصاد کشور چنین اثری داشته است؟
شاید تورم یکی از شناخته شده‌ترین معیارهای عملکرد مسئولان باشد که به دلیل ویژه‌ای که دارد همه در مورد آن صحبت می‌کنند اما در مورد همین معیار بسیار شناخته شده ابهامات بسیاری مطرح می‌شود که طرح چند مورد آن خالی از فایده نیست.
۱ - شاخصی که به عنوان تورم در کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی خانوارهای مناطق شهری است و چیزی در خصوص قیمت تمام شده فعالیت بنگاه‌های اقتصادی کشور، خانوارهای روستایی و حتی دولت ارائه نمی‌دهد که باید در استفاده از شاخص تورم ملاحظه شود.
وقتی گوشت بسیار گران می‌شود بخشی از خانوارهای شهری از خرید گوشت خودداری می‌کنند، این امر به سلامت آنها زیان می‌رساند ولی اجبار زندگی این فشار را ایجاد می‌کند
۲ - شاخص ماهیت دو سویه با خانوارهای شهری دارد این بدان معنی است که وزن‌های شاخص از بودجه خانوارهای شهری به دست می‌آید و بنابراین بخشی از تحولات شاخص به رفتارهای خانوارها و نحوه مدارا کردن آنها با شرایط باز می‌گردد. به عنوان مثال وقتی گوشت بسیار گران می‌شود بخشی از خانوارهای شهری ناگزیر برای مدارا کردن با بودجه خود از خرید گوشت خودداری می‌کنند. ممکن است کاهش جدی مصرف گوشت به سلامت آنها زیان برساند ولی اجبار زندگی این فشار را ایجاد می‌کند در نهایت شاخص جدیدی که بر مبنای وزن‌های این بودجه تدوین می‌شود کاهش نرخ تورم را تایید می‌کند. در این حالت سیاست‌های دولت نیست که کاهش نرخ تورم را به بار آورده بلکه ناگزیری مردم عامل کاهش شاخص تورم شده است. آیا این وضع برخاسته از عملکرد دولت است؟ بدون تردید پاسخ مثبت نیست. تحلیل مفهوم تحولات شاخص بهای کالا و خدمات مصرفی خانوارهای شهری باید با عنایت به ساخت مصرف خانوارهای شهری باشد تا بتوان گفت که عملکرد دولت مطلوب بوده است یا خیر؟ بنابراین بدون تحلیل نمی‌توان در مورد هیچ یک از وضعیت شاخص‌های تورم اظهارنظر کرد.
۳ - نحوه استفاده از شاخص تورم برای سیاستگذاری در حوزه حضور این شاخص آن است که اگر تورم روند صعودی داشته باشد اثر نقطه به نقطه باید مدنظر قرار بگیرد و اگر تورم روند نزولی داشته باشد متوسط دوره مورد عنایت سیاستگذار باشد. اینکه سیاستگذار بخواهد با مشاهده سیر صعودی تورم از ارقام متوسط دوره استفاده کند که این کار انجام شد در واقع نوعی دست کم گرفتن فشارهای برآمده بر جامعه است.
۴- از این مثال به روشنی می‌توان دید که انتخاب معیار باید با توجیه فنی و شناساندن دقیق ابعاد معیار به جامعه همراه باشد. با این اوصاف حوزه حضور هر معیار و نقاط قوت و ضعف آن معیار باید به روشنی بیان شود. در موارد متعدد دیده می‌شود که دولت‌ها معیارها را برای نمایش وضعیت و توجیه عملکرد خود انتخاب می‌کنند که نه فقط دلیل آن انتخاب معیارهای خوب، فقط نمایاندن عملکرد خوب آنهاست بلکه به شکل گزینشی معیارهایی انتخاب می‌شوند نه اینکه همه انتخابات‌ها وجود داشته باشد و معیارهای خوب، بد و متوسط گرفته شود.
بودجه عمومی دولت طی هشت سال اخیر بیش از دو برابر افزایش یافته است اما قدرت خرید اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی در این سال‌ها کاهش یافته و بخش مهمی از افزایش هزینه‌های دولت در اثر تورم مستهلک شده است یعنی دولت درآمد را بالا برده و در کنار آن با ایجاد تورم عملا هزینه‌ها هم افزایش پیدا کرده است لذا بسیاری از پروژه‌ها را داریم ولی پروژه‌ها پیشرفت فیزیکی زیادی نداشتند. در سال‌های اخیر کسری بودجه بدون نفت دو برابر و کسری طراز عملیاتی چهار برابر شده است. با این حال سهم مالیات در تامین منابع عمومی در حد ۲۵ درصد ثابت مانده و ظرفیت نظام مالی کشور تغییر اساسی نیافته است.
مجموعه بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، بانک مرکزی، بانک‌های غیردولتی و موسسات اعتباری غیربانکی و بخش غیردولتی در سال ۹۱ معادل ۲۷۸ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. همچنین بدهی بخش دولتی به بخش غیردولتی به دلیل حاکم نبودن سیستم حسابداری تعهدی شفاف نیست اما برآوردهای اولیه رقمی در حدود ۵۲ هزار میلیارد تومان است. همچنین از سال ۸۳ تا ۸۸ کمابیش افزایش این بدهی‌ها روند ملایمی داشت اما از سال ۸۹ تا سال ۹۱ این بدهی‌ها به شدت افزایش نشان می‌دهد. دلیل این وضعیت هم با مستندات رسمی مشخص نشده است.
با توجه به نکات فوق آیا می‌توان مبتنی بر اطلاعات در دسترس در حوزه‌های اقتصاد کلان از جمله مواردی که ذکر شد تصویر شفاف، دقیق و بی‌طرف، قابل اتکا و در عین حال جامع و مانع از وضعیت کشور ارائه کرد که بر اساس آن عملکرد دولت‌ها را با هم مقایسه کرد و همچنین مبتنی بر مقدورات دولت‌ها بتوان تعیین کرد که یک دولت خوب عمل کرده یا بد، همان‌طور که شما همکاران مستحضر هستید به دلیل شکاف عمیق میان وضعیت موجود و مطلوب نظام آماری در کشور از یک سو و نامشخص بودن سازوکار الزام قانون ارائه آمار متناسب برای ارزیابی عملکرد به دلیل اینکه آمار و اطلاعات در اختیار قرار نمی‌گیرد و عدم اولویت‌گذاری بر معیارها و انتخاب ماهوی معیارها و عدم استفاده از معیارهای ترکیبی از سوی دیگر این امکان وجود ندارد.
در واقع بر اساس نظام آماری کنونی این امکان حاصل می‌شود که افراد حقیقی و حقوقی با تکیه بر بخش‌های خاصی از آمار و اطلاعات، معیارهای متفاوت، اولویت‌بندی متفاوتی از معیارهای کشور، تصاویر گوناگون و غیرقابل ارزیابی را ارائه کنند که نه حقوق ملت و نه حقوق دولت تامین شود.
مردم از این حق طبیعی محروم می‌شوند که از وضعیت خودشان از طریق آمار و اطلاعات دقیق و بهنگام آگاهی یابند. همچنین افق دید کارگزاران اقتصاد از بلندمدت به کوتاه مدت تغییر پیدا می‌کند و ریسک آنها به دلیل اطلاعات ناقص و مخدوش به شدت افزایش می‌یابد و در نهایت اعتبار و وجهه دولت به صورت پیوسته دچار خدشه می‌شود.
جلالی با اشاره به گزارش قرائت شده در صحن علنی مجلس، اظهار کرد: وضعیت کلی کشور در چند جزوه به شکل بخشی و فرابخشی بررسی و در اختیار نمایندگان قرار گرفته اما کار اصلی این است که اگر مشکلات را شناختیم راهکار چیست و بر روی چه سندی می‌توانیم توافق کنیم.
رییس مرکز پژوهش‌های مجلس یادآور شد: به هر حال ما به عنوان نمایندگان مجلس در کمیسیون‌های مختلف هستیم، با مشکلات مختلف اقتصادی که مطرح می‌شود کاملا آشنا هستیم. دولت هم در مقطع کنونی در حال تدوین سیاست‌های اصلاح امور کشور است. ما فکر می‌کنیم مرکز پژوهش‌ها ریشه مسائل اساسی بخشی و فرابخشی کشور را در مدیریت منضبط بخش عمومی می‌داند.
جلالی اضافه کرد: الگوی مدیریت بخش عمومی از این ویژگی برخوردار است که مسائل اساسی کشور را اولویت‌بندی، تقسیم کار ملی میان حاکمیت، بخش خصوصی و نهادهای مدنی را روشن و برای پیشبرد امور راهکار درون‌زا و مبتنی بر مقتضیات اقتصاد ایران فراهم می‌کند.
وی خاطرنشان کرد: بر این اساس از شما نمایندگان عزیز، دولت محترم و قوه قضاییه تقاضامندیم که اصلاح مدیریت بخش عمومی به عنوان راهبرد اصلی مشکلات کشور به عنوان یک سند همکاری بین قوا تلقی شود که در نتیجه آن چالش‌های تصمیم‌گیری در کشور کاهش، دستیابی به راهکارهای حل بنیادین مسائل اساسی کشور ساده‌تر شود. این راهبرد همچنین می‌تواند سند همکاری قوا با بخش خصوصی و نهادهای مدنی باشد که در نتیجه آن بخش خصوصی نقش موثری در توسعه ایفا نموده و با ارتقای کارآمدی، سطح رضایت‌مندی مردم نیز از حاکمیت افزایش یابد.
رییس مرکز پژوهش‌های مجلس در پایان گفت: بر این اساس از کلیت حاکمیت تقاضا می‌کنیم که این موضوع را در دستور کار سیاستگذاری ملی قرار دهد. برخی اختلافاتی که بین قوا ایجاد می‌شود به این برمی‌گردد که ما فهم مشترکی از مشکلات و راه‌حل مشکلات نداریم. اگر می‌خواهیم تعامل قوا شکل بگیرد باید یک سند همکاری که می‌تواند همین اصلاح مدیریت بخش عمومی باشد تدوین شود و این راهکار می‌تواند به عنوان یک دستور کار پیش‌روی ما باشد البته ما قائل به این نیستیم که این کامل است بلکه می‌تواند به عنوان ویرایش و کار اول باشد. مسئولین اجرایی و دستگاه قضایی هم روی آن نظر بدهند تا به صورت جامع و کامل در آید و آن را در دستور کار خود قرار دهیم.